Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 473/24 oddalił skargę B.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 5 czerwca 2024 r., nr SKO 4532.216.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze kasacyjnej skarżący wniósł alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi na posiedzeniu niejawnym lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia skarżącego z 10 maja 2025 r. oraz dokumentacji medycznej w postaci oświadczenia z 10 maja 2025 r. na okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności sprawowania stałej opieki przez skarżącego.
Sądowi I instancji zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, że niepełnosprawna matka pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie wymaga stałej opieki swojego syna, który nie musi rezygnować z zatrudnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie kwestii czasookresu opieki, której wymaga niepełnosprawna oraz możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Z orzeczenia o niepełnosprawności matki wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie graniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaś organ uznał, że podopieczna nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojego syna. Takie ustalenia wykraczają poza kompetencje organów. Stan zdrowotny niepełnosprawnej uległ pogorszeniu, co potwierdza załączona do skargi dokumentacja medyczna, obecnie matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Konsekwencją błędnej oceny zakresu opieki było niezasadne przyjęcie, że skarżący nie musi rezygnować z pracy, aby zajmować się matką.
Skarżący podniósł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy wnioskodawca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. czy podejmuje czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne umożliwiający czy też ułatwiające zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych przez niepełnosprawną osobę, która legitymuje się m.in. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie nie zakwestionowano, że skarżący takie czynności wobec mamy podejmuje. Matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, co zostało potwierdzone przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, który w orzeczeniu wyraził swoje stanowisko, uznając brak możliwości samodzielnej egzystencji.
Określenie w ustawie o świadczeniach rodzinnych opieki, jako stałej lub długoterminowej wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.
W ocenie skarżącego, Sąd błędnie ustalił fakt, że jego matka nie wymaga pełnej opieki, a następnie niezasadnie uznał, że nie musi on rezygnować z pracy, aby zajmować się niepełnosprawną mamą, tymczasem nie podejmuje on zatrudnienia, gdyż przyjął na siebie obowiązek opieki nad matką. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy, a sąd jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Rezygnacja, a następnie niepodejmowanie przez skarżącego z zatrudnienia ma związek z opieką sprawowaną nad matką, co potwierdza oświadczenie skarżącego. Nie można podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną.
Do skargi kasacyjnej załączono pismo skarżącego z 10 maja 2025 r. – "sprzeciw do wyroku", w którym skarżący opisał stan zdrowia matki, zarzucając organom nieuczciwe opisanie jego zaangażowania w opiekę.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego wniosku dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z przepisami k.p.c., dokumenty można podzielić na urzędowe – art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatne – art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.
Oświadczenie skarżącego zawiera krytyczną ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy i opis dokonywanych czynności opiekuńczych. Stanowi ono zatem polemikę ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji co do ustaleń faktycznych i jest de facto pismem procesowym strony, a nie dowodem z dokumentu prywatnego. Nadto, pismo to zostało sporządzone zarówno po dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak też po dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Pominięcie przez organ dokumentów istniejących w dacie wydania decyzji może świadczyć o wadach postępowania dowodowego i uzasadniać uwzględnienie skargi. Inaczej wygląda jednak sytuacja w przypadku powoływania się przez stronę na dowody, które zostały wytworzone po wydaniu decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Przedłożone przez skarżącego oświadczenie na okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia jego matki i konieczności sprawowania opieki pochodzi z okresu po wydaniu decyzji organu II instancji. Informacji takich skarżący nie udzielił na etapie postępowania administracyjnego i nie mogą one wpłynąć na ocenę przeprowadzonego postępowania dowodowego, gdy nie znajdują potwierdzenie w ówcześnie zgromadzonym materiale dowodowym.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1208; dalej: u.ś.r.), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w postępowaniu dowodowym ustaleniu podlegają okoliczności określone w przesłankach prawa materialnego. Ponieważ w sprawie nie postawiono zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, nie zakwestionowano stanowiska, że do kompetencji organu orzekającego o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego należy ustalenie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy (z podjęcia zatrudnienia) a zakresem czynności opiekuńczych. Z tego względu poza zakresem rozważań muszą pozostać tezy skargi kasacyjnej, że orzeczenie o niepełnosprawności przesądzające o potrzebie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby jest wystarczającym dowodem wskazującym na brak możliwości podejmowania zatrudnienia przez opiekuna.
Nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego. Należy przy tym zastrzec, że organy bynajmniej nie zakwestionowały, że matka skarżącego wymaga stałej opieki innej osoby, zakwestionowały natomiast, że zakres tej opieki uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. W sprawie dwukrotnie był przeprowadzony wywiad środowiskowy, przed wydaniem decyzji z 7 lutego 2024 r., a następnie, po jej uchyleniu przez SKO i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, przed wydaniem decyzji z 6 maja 2024 r. Każdorazowo w ustaleniach pracownika socjalnego zawarto stwierdzenie, że skarżący nie czuwa i nie musi czuwać nieustannie nad matką, która zostaje i może zostawać okresowo sama w domu.
Skarżący mieszka osobno ze swoją rodziną i przychodzi do mieszkania matki w celu udzielenia pomocy w codziennych czynnościach. Matka skarżącego porusza się samodzielnie po mieszkaniu przy pomocy chodzika, samodzielnie spożywa posiłki i korzysta w toalety, w czasie nieobecności syna pozostaje z nim w kontakcie telefonicznym. Na tej podstawie ustalono, że skarżący może podjąć zatrudnienie, albowiem zakres czynności opiekuńczych nie wymaga jego stałej obecności. Skarżący był zawiadomiony o zakończeniu postępowania i wezwany do ujawnienia okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i przyznania prawa do świadczenia, nie zgłosił jednak ani żadnych uwag do przyjętych ustaleń, ani dodatkowych dowodów, nie zakwestionował zakresu wykonywanych czynności ani ich wymiaru czasowego. Bazując na wyjaśnieniach skarżącego i ustaleniach wywiadu środowiskowego organy prawidłowo ustaliły stan faktycznych i oceniły go z punktu widzenia przeszkód do podjęcia zatrudnienia przez skarżącego.
Należy wskazać, że orzeczenie o niepełnosprawności wystawione dla matki skarżącego zawiera również wskazanie na celowość korzystania z instytucjonalnych form opieki, zaś wywiad środowiskowy wskazuje, że z żadnej z takich form osoba niepełnosprawna nie korzysta. Wsparcie tego rodzaju również odciąża członków rodziny w opiece. Akceptując stanowisko organów Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ma podstaw do przyjęcia, że przy ustalaniu okoliczności faktycznych doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro nie podważono wykładni prawa materialnego i nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych, to nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Brak związku przyczynowego między zakresem udzielanej pomocy niepełnosprawnej matce i zaniechaniem podjęcia zatrudnienia uzasadnia odmowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.