Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 2 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SA/Ke 57/26 oddalił wniosek o wyłączenie asesora sądowego ze składu orzekającego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 57/26 ze skargi P. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 19 listopada 2025 r., nr 200/25 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 19 marca 2026 r. skarżąca wniosła do protokołu rozprawy wniosek o wyłączenie od orzekania w jej sprawie o sygn. akt I SA/Ke 57/26 asesora sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, iż asesor sądowy został powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3). Zdaniem skarżącej KRS ukształtowana została w sposób naruszający przepisy Konstytucji RP, ponieważ część sędziowska tego organu została wybrana przez polityków, a nie przez sędziów. W ocenie skarżącego stoi to w oczywistej sprzeczności z zasadą trójpodziału władzy.
Wskazany we wniosku skarżącej asesor sądowy pisemnie oświadczył, że nie istnieją okoliczności tego rodzaju, iż mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w rozpoznawanej sprawie.
Zaskarżonym postanowieniem WSA oddalił wniosek o wyłączenie asesora sądowego na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż powołanie wskazanego we wniosku asesora dotknięte jest wadliwością, lecz nie może ona stanowić samodzielnej podstawy do wyłączenia asesora od orzekania w tej sprawie. Strona skarżąca, poza stwierdzeniem oczywistego faktu, że asesor został powołany na wniosek KRS ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., nie wskazała żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę wyłączenia w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. Nie wynikają one także z oświadczenia złożonego przez asesora na podstawie art. 22 § 2 p.p.s.a. Sąd nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że asesor w wyniku wadliwego powołania nie spełnia wymogów niezawisłości, czy też, że łączą go ze stronami bądź z innymi podmiotami niebędącymi stronami (np. z przedstawicielami władzy państwowej lub politykami uchwalającymi ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r.) więzy lub zależności tego rodzaju, że mogłyby podważyć jego bezstronność przy orzekaniu w tej sprawie.
Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 19 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie złożonego przez skarżącą wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 24 § 1 p.p.s.a. przepisy dotyczące wyłączenia sędziego stosuje się odpowiednio do wyłączenia asesora sądowego, protokolanta, referendarza sądowego oraz prokuratora.
Podkreślenia na wstępie wymaga, że podstawowym celem instytucji wyłączenia sędziego i asesora sądowego, zarówno z mocy prawa (art. 18 § 1 i 3 p.p.s.a.), jak i na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.) jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A z 2005 r., nr 11, poz. 134). Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy" (wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK-A z 2004 r., nr 7, poz. 67).
Przepis art. 19 p.p.s.a. zakreśla tzw. względne przesłanki wyłączenia. Wskazuje mianowicie, że niezależnie od wymienionych w art. 18 p.p.s.a. przyczyn wyłączenia, sąd wyłącza sędziego lub asesora sądowego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Oznacza to, że wniosek o wyłączenie sędziego lub asesora sądowego powinien odnosić się do określonego sędziego i/lub asesora sądowego oraz wskazywać na istnienie takich okoliczności, które mogą rodzić wątpliwość co do jego bezstronności.
Podkreślenia wymaga również, że we wniosku o wyłączenie sędziego/asesora sądowego strona, zgodnie z art. 20 p.p.s.a., powinna uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia, natomiast sędzia/asesor sądowy, którego dotyczy wniosek, zobowiązany jest do złożenia wyjaśnienia (art. 22 § 2 p.p.s.a.). Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie/asesorzy nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą.
W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała na jakąkolwiek konkretną sytuację, zachowanie czy wypowiedź asesora sądowego, które mogłyby uzasadniać wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie, rodzić podejrzenie o jakiekolwiek uprzedzenia. Wobec zaś braku wskazania przez skarżącą przekonujących podstaw żądania wyłączenia asesora sądowego oraz wobec złożonego do akt oświadczenia asesora sądowego – nie zachodziły przyczyny do uwzględnienia wniosku skarżącej. O zasadności wniosku o wyłączenie asesora nie może decydować wyłącznie subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Instytucja wyłączenia sędziego nie może być bowiem traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających swojemu subiektywnemu pojmowaniu jej interesów.
Uchybienie wskazane przez skarżącą we wniosku i zażaleniu zawiera wyłącznie krytykę procedury nominacyjnej przeprowadzonej przez Krajową Radę Sądownictwa w jej kształcie wprowadzonym ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, bez podania jakiegokolwiek merytorycznego argumentu mogącego wywołać przy rozpoznawaniu tej sprawy uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wskazanego we wniosku o wyłączenie asesora sądowego. Zatem brak uzasadnienia merytorycznego tego zarzutu nie pozwala na jego ocenę merytoryczną, co czyni go bezskutecznym.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego czy asesora nie może być wyłącznie wadliwość procesu powoływania, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów (asesorów) powołanych do sądów, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do zaakceptowania jest interpretacja skarżącej, w wyniku której należałoby przyjąć, że asesor nominowany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada "in genere" przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie.
W dotychczasowym orzecznictwie (np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2372/21; z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1125/22; z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, iż asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek tzw. nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania asesora co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie hipotetyczno-potencjalny. Tego rodzaju wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości asesora skarżąca nie przedstawiła.
Wyrokiem z 24 marca 2026 r., sygn. C-521/21 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) orzekł, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasada pierwszeństwa prawa Unii stoją na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i orzecznictwu sądu konstytucyjnego tego państwa, dokonującemu wykładni tych uregulowań, które przyznają określonemu organowi wyłączną kompetencję do orzekania w przedmiocie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu okoliczności jego powołania, pozbawiając jednocześnie ten organ możliwości rozpoznania takiego wniosku, jeżeli podważono w nim zgodność z prawem procedury powołania tego sędziego.
Sąd krajowy, do którego wpłynął taki wniosek o wyłączenie, powinien odstąpić od stosowania tych uregulowań zgodnie z ich wykładnią zawartą w tym orzecznictwie i samodzielnie zbadać zgodność z prawem powołania tego sędziego, w szczególności przez sprawdzenie, czy sędzia ten spełnia wymóg "sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy", oraz - w razie potrzeby - przez postanowienie o wyłączeniu tego sędziego, jeżeli ewentualne nieprawidłowości, którymi dotknięte jest wspomniane powołanie, wiążą się z naruszeniem tego wymogu.
Jak wynika z powyższego wyroku TSUE, nieprawidłowość, której dopuszczono się przy powołaniu sędziego, nie wystarczy sama w sobie, żeby stwierdzić, że sędzia ten nie jest niezawisły, ponieważ konieczna jest całościowa ocena wszystkich okoliczności towarzyszących powołaniu tego sędziego. Powoływany wyrok TSUE potwierdza zatem dotychczasową praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Oznacza to także, że zarzucana przez skarżącą w sposób ogólny wadliwość procesu powołania asesora, nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności. Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób kwestia ta mogłyby znaleźć przełożenie na bezstronność tego konkretnego asesora, poprzestając wyłącznie na kwestionowaniu sposobu ukształtowania KRS.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku o wyłączenie asesora sądowego. Z akt sprawy wynika, że asesor sądowy złożył oświadczenie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności określone w art. 18 p.p.s.a. ani inne tego rodzaju, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności (art. 19 p.p.s.a.).
Wobec niewskazania w zażaleniu na zaskarżone postanowienie jakichkolwiek okoliczności i argumentów, które podważyłyby prawdziwość złożonych oświadczeń, stwierdzić należy, że postanowienie Sądu I instancji oddalające wniosek o wyłączenie asesora sądowego było zgodne z prawem.
Oceniając rzeczone postanowienie w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny również nie znalazł podstaw do jego uchylenia, albowiem jest ono zgodne z obowiązującym prawem – przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również pozbawione jest wad w zakresie oceny zasadności wniosku.
Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.