Uzasadnienie
Prezydent Miasta Koszalina – Centrum Usług Społecznych (CUS) w Koszalinie, wnioskiem z 1 czerwca 2026 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy – Warszawskim Centrum Pomocy Rodzinie (WCPR), w sprawie o przyznanie dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, na podstawie § 5 ust. 3 rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 15 listopada 2007 roku w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 230, poz. 1694 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że do CUS w Koszalinie wpłynął wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, w którym jako wnioskodawca została wskazana osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, H. K. zamieszkała w Koszalinie. Jako że wnioskująca jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, wniosek w jej imieniu złożył opiekun prawny, którym została ustanowiona E. K., zamieszkała w Warszawie.
Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych osoba niepełnosprawna pozostająca pod opieką składa wniosek o dofinansowanie w centrum pomocy właściwym dla miejsca pobytu. Z kolei zgodnie z art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.
Mając powyższe przepisy na uwadze CUS w Koszalinie w dniu 9 kwietnia 2026 r. przekazało sprawę według właściwości do rozpoznania WCPR.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2026 r. skierowanym do CUS w Koszalinie, WCPR uznało się za niewłaściwe do rozpatrzenia sprawy. WCPR uzasadniając swoje stanowisko powołało się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 roku, sygn. akt I GW 1/18, w którym wskazano, że § 5 ust. 3 rozporządzenia ma charakter przepisu szczególnego i wyłącza zastosowanie ogólnych zasad wynikających z Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, zdaniem WCPR, w przypadku osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie właściwość miejscową ustala się według jej miejsca pobytu.
Prezydent Miasta Koszalina, mając na uwadze powyższe zaznaczył, że żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej, jak również rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych nie definiują pojęć takich jak miejsce zamieszkania/miejsce pobytu osoby niepełnosprawnej pozostającej pod opieką, toteż winny mieć na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ogólne reguły wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego, w tym przepisu art. 27 tej ustawy.
Nadto, CUS w Koszalinie przy uznaniu się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy miało na uwadze pomocniczo treść § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926, dalej zwane rozporządzeniem w sprawie zadań powiatu) na podstawie delegacji zawartej w art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Przy zaznaczono, że CUS posiłkowało się ww. § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z uwagi na postanowienie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 listopada 2023 r., na mocy którego Sąd rozpoznając sprawę rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu S., a Prezydentem Miasta E. w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że: "W sprawie jest bezsporne, że wnioskodawczyni - R. S. jest osobą niepełnosprawną, gdyż za taką została uznana orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia 19 maja 2023 r. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie z dnia 22 czerwca 2021 r. wydane przez Sąd Rejonowy w S. (...), że I. G., została ustanowiona opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej R. S. Okoliczność ta oznacza, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 27 Kodeksu cywilnego, stanowiący podstawę normatywną do ustalenia miejsca zamieszkania osoby pozostającej pod opieką, a w konsekwencji także do określenia właściwości miejscowej organu w sprawie rozpoznania wniosku osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie reprezentowanej przez opiekuna prawnego w przedmiocie dofinansowania ze środków PERON. Przepis § 10 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia formułuje bowiem zasadę w myśl, której w przypadku osoby niepełnosprawnej o miejscu zamieszkania takiej osoby przesądza miejsce zamieszkania.
Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, z ponadto całkowicie ubezwłasnowolnioną. Przepis art. 27 Kodeksu cywilnego ma więc, z uwagi na brak odmiennych uregulowań prawnych w tym zakresie, zastosowanie w sprawie.
Prezydent Miasta Koszalina, w związku z powyższym doszedł do wniosku, iż w poruszonej przez niego kwestii zachodzi rozbieżność w orzecznictwie. Polega ona polega na tym, że sprawach przyznania osobom niepełnosprawnym ubezwłasnowolnionym całkowicie, które ubiegają się o przyznanie, dofinansowania na turnus rehabilitacyjny, nie znajduje zasada wyrażona w art. 27 Kodeksu cywilnego, zaś w sprawach o dofinansowanie zadań, o których mowa w § 2 rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON na rzecz osób niepełnosprawnych ubezwłasnowolnionych całkowicie art. 27 Kodeksu cywilnego winien być stosowany wprost.
Dodał również, że przepisy rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, ani przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej nie regulują odmiennie pojęcia miejsca zamieszkania osoby pozostającej pod opieką, aniżeli czyni to norma wyrażona w art. 27 Kodeksu cywilnego i również na gruncie tego rozporządzenia ogólne reguły dotyczące miejsca zamieszkania wyrażone w Rozdziale II Kodeksu cywilnego powinny znaleźć zastosowanie przy ustalaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, w odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Koszalina, wniósł o uznanie Prezydenta Miasta Koszalina za właściwego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania.
W jego ocenia art. 27 Kodeksu cywilnego miałby w sprawie zastosowanie gdyby § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych w sposób odmienny nie regulował objętej nim materii. Skoro rozporządzenie zastrzega, że osoba niepełnosprawna, pozostająca pod opieką, składa wniosek w miejscu pobytu, to właśnie ten przepis winien znaleźć zastosowanie. W przeciwnym razie uznać należałoby go za zbędny.
Zdaniem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w kwestii właściwości, której dotyczy złożony wniosek nie ma też rozbieżności interpretacyjnej, a wskazywany w tym wypadku jako źródło tych rozbieżności przepis § 10 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, dotyczy zupełnie innych zagadnień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. dalej zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość czy też spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09 – wszystkie dost. w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość, bądź sporów kompetencyjnych między organami wymienionymi w art. 4 P.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie niesporne jest to, że wnioskodawczyni, pozostająca pod opieką, faktycznie przebywa w Koszalinie, natomiast jej opiekunka ma miejsce zamieszkania w Warszawie. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość sprowadza się natomiast do przesądzenia czy w takim wypadku o tym który organ winien rozpatrzyć wniosek decyduje miejsce zamieszkania, w znaczeniu prawnym, czy miejsce pobytu podopiecznej.
Instytucja turnusów rehabilitacyjnych unormowania jest w przepisach ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 10c ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej turnus oznacza zorganizowaną formę aktywnej rehabilitacji połączonej z elementami wypoczynku, której celem jest ogólna poprawa psychofizycznej sprawności oraz rozwijanie umiejętności społecznych uczestników, między innymi przez nawiązywanie i rozwijanie kontaktów społecznych, realizację i rozwijanie zainteresowań, a także przez udział w innych zajęciach przewidzianych programem turnusu. Z kolei art. 10d ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowi, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje turnusów organizowanych przy udziale środków Funduszu oraz warunki uczestnictwa w tych turnusach, 2) warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, 3) warunki, jakie powinni spełniać organizatorzy turnusów i ośrodki, w których odbywają się turnusy, sposób oceny spełniania tych warunków i dokonywania wpisu do rejestrów oraz zasady prowadzenia rejestrów, 4) zakres, sposób i tryb kontroli organizatorów oraz ośrodków wpisanych do rejestrów, prowadzonej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie lub wojewodę i obowiązki związane z tą kontrolą, 5) zakres przekazywanych przez wojewodę informacji o ośrodkach i organizatorach turnusów posiadających wpis do rejestrów, o których mowa w ust. 1, zasady prowadzenia centralnej bazy danych ośrodków i organizatorów turnusów posiadających taki wpis oraz udostępniania danych znajdujących się w tej bazie 6) wzory wniosków, zawiadomień i informacji mając na względzie zapewnienie odpowiedniego poziomu rehabilitacji.
Na podstawie ww. przepisu wydano rozporządzenie w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Ono zaś, w § 5 ust. 3 stanowi, że osoba niepełnosprawna pozostająca pod opieką składa wniosek o dofinansowanie w centrum pomocy właściwym dla miejsca pobytu. Ten ostatni przepis rozporządzenia wskazuje właściwy miejscowo organ do rozpoznania wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON do turnusu rehabilitacyjnego. Zgodnie z jego treścią, jednoznaczną w swoim brzmieniu, o właściwości organu przesądza miejsce pobytu osoby niepełnosprawnej pozostającej pod opieką. Prawodawca w tym wypadku odwołuje się więc do kryteriów czysto faktycznych, związanych z konkretnym miejscem przebywania osoby, której wniosek dotyczy. Innymi słowy w takim przypadku właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest wyłącznie organ na którego obszarze działania osoba taka przebywa. W tym wypadku prawodawca w ogóle nie odwołuje się do miejsca zamieszkania osoby pozostającej pod opieką, występującej o dofinansowanie, definiowanego z perspektywy art. 27 Kodeksu cywilnego.
Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że art. 27 Kodeksu cywilnego mógłby mieć zastosowanie w sprawie gdyby § 5 ust. 3 rozporządzenia nie uregulowano kwestii właściwości organu do rozpatrzenia wniosku. W takiej hipotetycznej sytuacji, z uwagi na brak odmiennej definicji pojęcia miejsca zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej w ustawie o rehabilitacji zawodowej, należałoby odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, który zgodnie z deklaracją zawartą w jego art. 1, reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi.
Tak jednak nie jest, w związku z czym, wobec jednoznacznej treści § 5 ust. 3 rozporządzenia, w kwestii kryteriów decydujących o właściwości organu odwołać się należy do miejsca pobytu konkretnej osoby.
Przyjmując inny tok rozumowania cytowany wyżej przepis rozporządzenia byłby zbędny i pusty. Skoro jednak rozporządzenie zastrzega, że osoba niepełnosprawna pozostająca pod opieką składa wniosek o dofinansowanie w centrum pomocy właściwym dla miejsca pobytu, to ten przepis winien stanowić o właściwości miejscowej organu. Przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której nawet istotny fragment przepisu byłby zbędny, nie mówiąc już o całej jego treści.
Argumentem przemawiającym za uznaniem zasadności stanowiska Prezydenta Miasta Koszalina nie może być również wniosek wywodzony przez niego z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zadań powiatu. Przepis ten wprawdzie formułuje ogólna zasadę regulującą właściwość organów powiatowych centrów pomocy rodzinie, w sprawach dofinansowań zadań realizowanych ze środków PFRON, jednakże § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych ma w stosunku do niego charakter lex specialis.
Oprócz tego zaznaczyć należy, że § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zadań powiatu odwołuje się do zupełnie innego kryterium, decydującego o właściwości, tj. miejsca zamieszkania, dlatego w oparciu o nie można reinterpretować wyznacznika właściwości przyjętego w § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, który ma rodzajowo odmienny charakter.
Co zaś się tyczy argumentacji opartej na motywach uzasadnienia postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2023 r., sygn. I GW 10/23 (przypis Sądu), to w tym wypadku stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym wyżej wyroku odwoływał się do kwestii właściwości organów, sporu kompetencyjnego, wynikłego na tle sprawy nieprzystającej do okoliczności wniosku, z jakim mamy do czynienia na w niniejszym przypadku. Argumentacja przywołana w tymże postanowieniu nie pozwala na stwierdzenie, że rozpatrywanej w niniejszym przypadku kwestii mamy rzeczywiście do czynienia z rozbieżnością orzecznictwa.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.