Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, Sąd I instancji) wyrokiem z 11 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 365/23 oddalił skargę "P. C. Z." Spółki z o.o. w P. (skarżąca spółka, beneficjentka) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 31 marca 2023 r. nr 4/2023/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarząd Województwa Łódzkiego na warunkach określonych w umowie z 24 maja 2018 r. o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa dostępności do nowoczesnych technologii informatycznych oraz rozbudowa infrastruktury informatycznej w P. C. Z. Sp. z o.o." przyznał skarżącej dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 2 910 327,75 zł.
Zarząd Województwa Łódzkiego decyzją z 28 listopada 2022 r. nr 10/RPO/2022 określił skarżącej spółce kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 348 214,19 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki, Zarząd Województwa Łódzkiego decyzją z 31 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Zarząd Województwa Łódzkiego stwierdził, że spółka dopuściła się naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 22c ust. 1 pkt 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843, dalej: p.z.p.) poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy, który nie potwierdził spełnienia warunków udziału w dwóch postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego (przeprowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego) pn.: 1. Rozbudowa systemów [...], [...] oraz wdrożenie [...] i e-usług on-line w P. C. Z. Sp. z o.o., 2. Rozbudowa systemów [...] w P. C. Z. Sp. z o.o.
Organ wskazał, że w obu postępowaniach o udzielenia zamówienia ogłoszonych 8 maja 2020 r. oraz z 11 września 2020 r. wybrani oferenci legitymowali się ubezpieczeniem OC, których okres obowiązywania rozpoczynał się po terminie składania ofert zatem beneficjentka naruszyła art. 24 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 22c ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy, który nie wykazał spełnienia warunków udziału w zamówieniu. Przedłożone przez wykonawców dokumenty potwierdzające posiadanie ubezpieczenia OC były nieaktualne na dzień składania ofert. Organ odwoławczy stwierdził, że wybrani wykonawcy zawarli polisy OC w wymaganej przez zamawiającego wysokości dopiero po wezwaniu do złożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu. Zdaniem organu z dokumentów tych ewidentnie wynika, że wykonawcy warunków w zakresie sytuacji ekonomicznej i finansowej na dzień złożenia ofert nie spełniali, a dopiero po wezwaniu w trybie art. 26 ust. 1 p.z.p. podjęli działania zmierzające do tego, by warunek udziału w postępowaniu był spełniony.
Poprzez zawarcie umów z wybranymi wykonawcami, zdaniem organu beneficjentka naruszyła dyspozycję art. 26 ust. 3 p.z.p. Zamawiająca, zaniechawszy już w momencie składania ofert wezwania wykonawców na podstawie art. 26 ust. 3 p.z.p. do udzielenia wyjaśnień i uzupełnienia brakujących dokumentów, w konsekwencji naruszyła art. 24 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 22c ust. 1 pkt 3 p.z.p.. Organ za niezasadne uznał również stanowisko skarżącej, że nie miał obowiązku weryfikować prawdziwości oświadczeń złożonych w Jednolitym Europejskim Dokumencie Zamówienia (JEDZ). Zdaniem organu, opisane naruszenia w realizacji projektu w pełni wypełniają znamiona nieprawidłowości z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.UE.L. z 2013 r. Nr 347 s. 320 ze zm.). W odniesieniu do kontrolowanych zamówień wystąpiła tzw. szkoda potencjalna i realna.
Sąd I instancji oddalając skargę skarżącej spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji w obu przypadkach oferenci legitymowali się ubezpieczeniem OC, których okres obowiązywania rozpoczynał się po terminie składania ofert (dla postępowania nr 1 po dniu 3 sierpnia 2020 r., a dla postępowania nr 2 po dniu 14 października 2020 r.). A zatem beneficjentka naruszyła art. 24 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 22c ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy, który nie wykazał spełnienia warunków udziału w zamówieniu. W istocie doszło do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców i naruszenia zasady uczciwej konkurencji, a tym samym doszło do powstania szkody rozumianej jako możliwość uszczuplenia środków unijnych.
Sąd wskazał, że skarżąca nie dostrzegła, że dokument potwierdzający posiadanie ubezpieczenia OC w przypadku obu wykonawców był nieaktualny na dzień składania ofert, a wykonawcy potwierdzili w nim stan niezgodny z rzeczywistą sytuacją. Jednocześnie prawidłowo stwierdził organ, że skarżąca nie wezwała wybranych wykonawców do uzupełnienia oświadczeń lub dokumentów albo złożenia stosownych wyjaśnień dotyczących spełniania warunku w postaci posiadania ubezpieczenia OC na dzień składania ofert, pomimo zaistnienia przesłanek zobowiązujących zamawiającego do podjęcia tych czynności, do czego była zobligowana w myśl art. 26 ust. 3 p.z.p. W wyniku błędnie przeprowadzonych postępowań doszło do powierzenia realizacji zamówienia podmiotom, które winny być wykluczone.
W ocenie Sądu, w konsekwencji doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. A zatem istniały podstawy do zastosowania korekty finansowej, gdyż została wykazana szkoda (strata finansowa), która mogła spowodować uszczuplenie środków unijnych. Organ w zaskarżonej decyzji uzasadnił dostatecznie wysokości zastosowanych korekt finansowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła skarżąca spółka, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a., bowiem niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (część dowodów interpretował dowolnie a nieswobodnie); nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013; nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekt finansowych (zasadnością ich nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości, odmową obniżenia zastosowanych korekt); nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; nie dokonał rzetelnej i wyczerpującej oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; jak również okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i w konsekwencji spowodowało błędnie zastosowanie art. 207 ust. 9 i 12a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz obciążenie skarżącego korektą finansową;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 25a oraz art. 26 ust. 1 oraz ust 3 p.z.p. poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżący miał obowiązek bezwzględnego weryfikowania prawdziwości oświadczeń złożonych przez wykonawcę w JEDZ, a czego zaniechanie miało spowodować naruszenie przez skarżącego art. 24 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 22c ust.1 pkt c oraz art. 26 ust 3 p.z.p. i powinno prowadzić do wykluczenia wybranych wykonawców;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi nieprawidłowość indywidualną skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 22c ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych i uznanie, że takie naruszenie może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; a także uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, a ponadto przyjęcie, że pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości a powstaniem szkody realnej bądź potencjalnej zawsze zachodzi związek przyczynowy;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba ocen charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń; uznanie, że taryfikator korekt stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r., poz. 971) jest podstawą do nakładania korekt w razie stwierdzenia uchybień, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości indywidualnej oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń odrębnie dla każdego zamówienia; czyli uznanie, że każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie udzielania zamówień publicznych musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych: a także przyznanie mocy wiążącej Decyzji Komisji Europejskiej C(2019) 3452 z 14 maja 2019 r. oraz załącznika do tej decyzji, a w konsekwencji niezastosowanie płynącej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 zasady proporcjonalności;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3, § 7 oraz § 8 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2016 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że popełnienie przez skarżącego tego samego błędu uzasadnia odmowę zastosowania miarkowania korekty finansowej i w konsekwencji uznanie, że organ nie ma obowiązku dokonywania oceny wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości odrębnie dla każdego zamówienia, a obniżenie korekty finansowej leży w gestii wyłącznie uznania administracyjnego bez konieczności uzasadniania okoliczności leżących u podstaw tego uznania i bez konieczności analizy okoliczności pozwalających zastosować niższą wartość korekty finansowej dla każdego zamówienia osobno;
- e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2016 r. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że zarzucone skarżącemu naruszenie procedur:
- i. w zamówieniu [...] kwalifikuje się działań i zaniechać określonych w poz. 24 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2016 r. podczas gdy taki czyn powinien zostać zakwalifikowany jako postępowanie sklasyfikowane w poz. 19opisanego załącznika;
ii. w zamówieniu [...] kwalifikuje się działań i zaniechać określonych w poz.14 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2016 r. w wersji obowiązującej od 4 sierpnia 2020r. podczas gdy taki czyn powinien zostać zakwalifikowany jako postępowanie sklasyfikowane w poz. opisanego załącznika;
co spowodowało, że niezależnie od innych zarzutów, skarżący został obciążony większą korektą finansową, niż wynika to zobowiązującego rozporządzenia korektowego.
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 i 12a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, tj. wyłącznie przepisów p.z.p. oraz wiążącej umowy, gdy tymczasem do naruszenia ww. procedur dochodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie posiada status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego oraz gdy wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w rozumieniu art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, co finalnie doprowadziło do obciążenia skarżącego korektą finansową.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych, zaś na wypadek oddalenia skargi, o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.
Pełnomocnik skarżącej pismem procesowym z 10 lipca 2026 r. przedstawił uszczegółowione uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Kluczowe znaczenie miał w tej sprawie zarzut zawarty w punkcie II. 2 a). petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 26 ust. 1 i 3 p.z.p., który okazał się uzasadniony.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 p.z.p. zamawiający przed udzieleniem zamówienia, którego wartość jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, wzywa wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym, nie krótszym niż 10 dni, terminie aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust.
1. Przepisu zdania pierwszego nie stosuje się do udzielania zamówień w przypadkach, o których mowa w art. 101a ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 lit. a. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 3 tego aktu prawnego jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1, oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości, zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.
Z treści pierwszej z powołanych regulacji wynika, że zamawiający przed udzieleniem zamówienia wzywa wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym terminie aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust.
1. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika zatem, że wskazane oświadczenia oraz dokumenty powinny być aktualne na dzień ich złożenia. Z przepisu tego nie można zatem wyprowadzić obowiązku, ażeby były one aktualne już w okresie poprzedzającym dzień ich złożenia. W dalszej kolejności należy dojść do wniosku, że złożenie żądanych dokumentów (aktualnych na dzień ich złożenia) w następstwie wezwania wystosowanego na podstawie art. 26 ust. 1 p.z.p. powoduje, że nie występują przesłanki do wezwania wykonawcy przez zamawiającego do ich złożenia na podstawie art. 26 ust. 3 p.z.p.
W konsekwencji uznania zasadności ww. kluczowego zarzutu należy dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez skarżącą kasacyjnie przepisów prawa zamówień publicznych zarzucanych w kontrolowanych decyzjach.
Konsekwencją takiego stanu rzeczy okazała się zasadność zarzutu naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, gdyż z ww. powodów nie zaistniała w tej sprawie nieprawidłowość indywidualna skutkująca nałożeniem korekty finansowej.
Z tych samych powodów zasadne okazały się zarzuty natury procesowej zawarte w punkcie II.1 a). petitum skargi kasacyjnej związane z niewyjśnieniem wszystkich okoliczności dotyczących nałożenia korekt finansowych.
Z podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował i w konsekwencji również zastosował art. 26 ust. 1 i 3 p.z.p., przez co nieprawidłowo ocenił skargę i uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Uznając natomiast, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) oraz art. 193 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, a w zw. z art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 28 listopada 2022 r. jako niezgodne z prawem w zakresie zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny będzie zobowiązany do uwzględnienia wykładni art. 26 ust. 1 i 3 p.z.p. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 205 § 2, art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na sumę kosztów postępowania sądowego składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za pierwszą i drugą instancję oraz opłaty sądowe: wpis od skargi (3 483 zł), skargi kasacyjnej (1 742 zł) oraz opłata kancelaryjna za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł).