Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lutego 2026 r., sygn. akt V SA/Wa 3912/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. O. Z. w Oświęcimiu (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") na informację Ministra Zdrowia (dalej: "Minister", "Organ") z dnia 10 grudnia 2025 r., nr EZKPO.9020.224.2025, w przedmiocie negatywnego wyniku ponownej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Skarżący złożył w dniu 29 maja 2025 r. wniosek o dofinansowanie ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności pod nazwą "Zakup sprzętu, usług cyfrowych (w tym licencji) oraz wsparcia w zakresie integracji i rozbudowy systemów informatycznych, digitalizacji dokumentacji medycznej, zwiększeniu poziomu cyberbezpieczeństwa wraz z wdrożeniem rozwiązań Al i podłączeniem do centralnego repozytorium danych medycznych w celu zwiększenia efektywności udzielania świadczeń oraz zapewnieniu pacjentom właściwej opieki i lepszego dostępu do informacji na temat swojego stanu zdrowia w Szpitalu Powiatowym w Oświęcimiu". Wniosek złożono w ramach działania D1.1.2 "Przyspieszenie procesów transformacji cyfrowej ochrony zdrowia poprzez dalszy rozwój usług cyfrowych w ochronie zdrowia", Priorytet "Efektywność, dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia". Jednym z załączników wniosku było m.in. oświadczenie z 27 maja 2025 r. o zabezpieczeniu środków na sfinansowanie wydatków niekwalifikowalnych. Oświadczenie złożone zostało w imieniu Z. O. Z w Oświęcimiu i podpisane przez Starostę Oświęcimskiego.
Wezwano wnioskodawcę do poprawienia wniosku. W odpowiedzi skarżący nadesłał skorygowany wniosek wraz z oświadczeniem podpisanym przez dwie osoby, tj. Starostę i Wicestarostę Powiatu Oświęcimskiego.
Informacją z 19 września 2025 r., znak: EZKPO.9020.224.2025.MJ, Organ zawiadomił skarżącego, że złożony w ramach naboru konkurencyjnego wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem nie spełnia obowiązujących kryteriów w zakresie wskazanym w treści załączonej karty oceny wniosku. W karcie oceny wniosku wskazano m.in., że mimo uprzedniego wezwania do usunięcia braku nie złożono wymaganego dokumentu i dołączono poprzednio złożone nieprawidłowe oświadczenie ZOZ podpisane przez dodatkową osobę, której funkcja nie została określona. Zdaniem oceniających oświadczenie zostało złożone przez członków zarządu powiatu oświęcimskiego jednak w imieniu Z. O. Z w Oświęcimiu, nie zaś zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1684, dalej jako: "ustawa o samorządzie powiatowym") - w imieniu powiatu.
W dniu 26 września 2025 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 19 września 2025 r., skarżący wniósł o ponowną ocenę przedsięwzięcia podnosząc zarzuty do kwestionowanych przez Oceniających kryteriów (kryterium formalne nr 4, kryterium horyzontalne nr 6, kryterium horyzontalne nr 7, kryterium szczegółowe nr 7 i nr 9). Wskazano m.in., iż wbrew podjętej ocenie do przedmiotowego wniosku dołączono wszystkie niezbędne oświadczenia i załączniki w prawidłowej formie. W zakresie kryterium horyzontalne nr 7 podniesiono m.in., że istotne jest tutaj wykazanie oświadczeniem zabezpieczenia środków na sfinansowanie wydatków niekwalifikowalnych natomiast nie jest określone kto tego zabezpieczenia ma faktycznie dokonać. W ocenie wnioskującego skoro brak jest ścisłej formy takiego Oświadczenia to może mieć ono postać oświadczenia złożonego w tej sprawie przez członków zarządu powiatu w imieniu wnioskodawcy.
Zaskarżonym pismem z 10 grudnia 2025 r. Organ poinformował skarżącego o negatywnej ocenie wniosku. W uzasadnieniu informacji Minister Zdrowia wskazał m.in., że złożony wniosek nie spełnia ww. kryteriów w zakresie wskazanym w treści załączonej do niniejszej informacji zbiorczej karty oceny wniosku. W uzasadnieniu negatywnej oceny kryterium horyzontalnego 7 wskazano, że wnioskodawca dołączył nieprawidłowy dokument mający potwierdzić sytuację finansową wnioskodawcy, bowiem nie jest on zgodny z treścią wskazaną przez lOl (Instytucję Odpowiedzialną za Inwestycję), spełniającą wymagania Regulaminu oraz nie jest on zgodny treścią z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wnioskodawca złożył dokument podpisany przez dwóch członków Zarządu Powiatu Oświęcimskiego (starostę i wicestarostę), ale brak jest na nim podpisu (kontrasygnaty) skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.
WSA w Warszawie oddalając skargę skarżącego wyjaśnił, że kluczowa dla oceny przedmiotowej sprawy jest sporna kwestia oświadczenia potwierdzającego zabezpieczenie środków wydatków niekwalifikowalnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji formułowane zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących regulacjach konkursowych i powoływanych przez organ przepisach prawa.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że strona zgodnie z treścią Regulaminu została wezwana do uzupełniania wniosku z dokładnym wskazaniem dostrzeżonych braków co do brakującego Oświadczenia. Wskazano bowiem w karcie zbiorczej oceny wniosku dołączonej do wezwania dokładnie w jakiej formie i przez kogo winno zostać złożone przedmiotowe Oświadczenie. Nie ulegało wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że w następstwie odpowiedzi na doręczone wezwanie w tym zakresie nie przedstawiono żadnego z dokumentów wskazanych w pkt 4 opisu kryterium horyzontalnego nr 7.
Za w pełni zasadne Sąd pierwszej instancji uznał argumenty Organu, że załączone w wyniku uzupełnienia wniosku oświadczenie nie zostało wydane przez organ założycielski, organ nadzorujący, podmiot tworzący lub jednostkę samorządu terytorialnego. Treść oświadczenia wskazuje, że zostało ono złożone przez członków zarządu powiatu oświęcimskiego jednakże w imieniu Z. O. Z w Oświęcimiu, nie zaś zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - w imieniu powiatu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie organ wskazywał, że z przepisów zawartych w załączniku nr 5 do Regulaminu (ww. pkt 4 lit. a) jednoznacznie wynika, że dokument potwierdzający zabezpieczenie powinien być wydany przez organ założycielski (lub jednostkę samorządu terytorialnego), a zatem to organ założycielski lub jst powinien potwierdzać zabezpieczenie środków na sfinansowanie wydatków niekwalifikowalnych. W tym zakresie oświadczenie powinno pochodzić od członków zarządu powiatu, którzy działają w imieniu zarządu reprezentującego powiat, a nie w imieniu wnioskodawcy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma racji skarżący co do tego, że nie naruszono Regulaminu konkursu, bowiem wbrew treści opisu kryterium 7 załącznika Regulaminu nie dostarczono prawidłowego oświadczenia w postaci jakiegokolwiek z ustalonych tutaj dokumentów potwierdzającego zabezpieczenie środków wydatków niekwalifikowalnych. W przypadku natomiast niepoprawienia wniosku w wyznaczonym terminie, wniosek zostanie oceniony negatywnie (patrz. ust. 14 i ust. 15 rozdziału 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięcia).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku – na podstawie art. 30d ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 198) - złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie zasad określonych w treści REGULAMINU WYBORU PRZEDSIĘWZIĘCIA DO OBJĘCIA WSPARCIEM W RAMACH KRAJOWEGO PLANU ODBUDOWY I ZWIĘKSZANIA ODPORNOŚCI Inwestycja D1.1.2 "Przyspieszenie procesów transformacji cyfrowej ochrony zdrowia poprzez dalszy rozwój usług cyfrowych w ochronie zdrowia" będąca elementem komponentu D "Efektywność, dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia" Nabór nr KPOD.07.03-IP.10-001/25 Tryb naboru: konkurencyjny w zakresie określonym w załączniku do ww. Regulaminu, a to KARCIE ZBIORCZEJ OCENY WNIOSKU O OBJĘCIE PRZEDSIĘWZIĘCIA WSPARCIEM, a dot. kryterium horyzontalnego pn. "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy i wykonalność finansowa przedsięwzięcia" w lp. 4 pkt 4 lit. a to poprzez przyjęcie, iż oświadczenie przedłożone przez Z. O. Z. w Oświęcimiu do wniosku, a podpisane przez dwóch członków zarządu powiatu oświęcimskiego o treści: "(...) oświadczam, że Z. O. Z w Oświęcimiu zabezpieczył środki na sfinansowanie wydatków niekwalifikowanych w inwestycji D1.1.2 "Przyspieszenie procesów transformacji cyfrowej ochrony zdrowia poprzez dalszy rozwój usług cyfrowych w ochronie zdrowia", w kwocie stanowiącej co najmniej równowartość 20% wydatków kwalifikowanych" nie stanowi dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie środków na sfinansowanie wydatków dokumentów niekwalifikowalnych, w tym podatku VAT, tj. innego dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie środków za sfinansowanie wydatków niekwalifikowalnych wydanych przez organ założycielski, organ nadzorujący podmiot tworzący lub jednostkę samorządu terytorialnego (i/lub), podczas gdy z dokumentu tego wprost wynika, iż środki w wymagalnej przez Ministerstwo Zdrowia wysokości zostały zabezpieczone przez Z. O. Z.;
- 2) przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności, które miały istotny wpływ na orzeczenie poprzez przyjęcie, że oświadczenie o zabezpieczeniu środków stanowiących równowartość co najmniej 20% wydatków kwalifikowalnych wskazanych w treści Wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem (Sekcja F1 Podsumowanie budżetu) podpisane przez członków zarządu powiatu oświęcimskiego zostało złożone w imieniu Z. O. Z w Oświęcimiu, nie zaś w imieniu powiatu, podczas gdy z treści przedłożonego oświadczenia wynika jedynie, iż to Z. O. Z w Oświęcimiu zabezpieczył środki na sfinansowanie ww. wydatków niekwalifikowanych;
- 3) naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na orzeczenie - tj. art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że oświadczenie o zabezpieczeniu środków stanowiących równowartość co najmniej 20% wydatków kwalifikowalnych wskazanych w treści Wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem (Sekcja F1 Podsumowanie budżetu) podpisane przez członków zarządu powiatu oświęcimskiego zostało złożone w imieniu Z. O. Z w Oświęcimiu, nie zaś w imieniu powiatu, podczas gdy z treści przedłożonego oświadczenia wynika jedynie, iż to Z. O. Z w Oświęcimiu zabezpieczył środki na sfinansowanie ww. wydatków niekwalifikowanych, a więc oświadczenie to zostało podpisane zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;
- 4) naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na orzeczenie - tj. art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że oświadczenie złożone przez Z. O. Z. w Oświęcimiu o zabezpieczeniu środków stanowiących równowartość co najmniej 20% wydatków kwalifikowalnych wskazanych w treści Wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem (Sekcja F1 Podsumowanie budżetu), wymaga dla skuteczności czynności prawnej kontrasygnaty skarbnika powiatu oświęcimskiego lub osoby przez niego upoważnionej, podczas gdy oświadczenie, że Z. O. Z. w Oświęcimiu zabezpieczył środki na sfinansowanie wydatków niekwalifikowanych w inwestycji D1.1.2 "Przyspieszenie procesów transformacji cyfrowej ochrony zdrowia poprzez dalszy rozwój usług cyfrowych w ochronie zdrowia", w kwocie stanowiącej co najmniej równowartość 20% wydatków kwalifikowanych, nie powoduje powstania jakichkolwiek zobowiązań majątkowych po stronie powiatu oświęcimskiego, tym samym dla skuteczności złożenia przez powiat oświęcimski takiego oświadczenia nie jest konieczna kontrasygnata skarbnika lub osoby przez niego upoważnionej.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej (stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w szczególności kosztów wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjunie złożył też oświadczenie o zrzeczeniu się
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do wykładni kryterium horyzontalnego nr 7 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy i wykonalność finansowa przedsięwzięcia", a ściślej – pkt 4 opisu sposobu jego weryfikacji. Nie jest sporne, że skarżący był zobowiązany wykazać zabezpieczenie środków w kwocie stanowiącej co najmniej równowartość 20% wydatków kwalifikowalnych ani że do skorygowanego wniosku dołączył oświadczenie podpisane przez Starostę i Wicestarostę Powiatu Oświęcimskiego. Spór dotyczy tego, czy dokument ten mógł potwierdzać, że środki zabezpieczył sam Z. O. Z, czy też – jak przyjęły organ i Sąd pierwszej instancji – pkt 4 lit. a wymagał, aby Powiat zobowiązał się do pokrycia tych wydatków z własnego majątku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego drugie z tych stanowisk nie znajduje dostatecznej podstawy ani w brzmieniu Regulaminu, ani w celu badanego kryterium. Z rozdziału 4 ust. 3 Regulaminu wynikało, że to Wnioskodawca jest zobowiązany do zabezpieczenia środków, z których pokryje wydatki niekwalifikowalne, w tym podatek VAT. Wnioskodawcą w tej sprawie był Z. O. Z. w Oświęcimiu, nie zaś Powiat Oświęcimski. Już ta regulacja sprzeciwia się wykładni, zgodnie z którą obowiązek finansowego zaangażowania własnych środków należało bezwarunkowo przenieść na powiat jako podmiot tworzący.
Punkt 4 załącznika nr 5 do Regulaminu określał dokumenty, na podstawie których następowała weryfikacja zabezpieczenia środków. Przewidywał on: po pierwsze, promesę lub inny dokument wydany przez organ założycielski, organ nadzorujący, podmiot tworzący albo jednostkę samorządu terytorialnego (lit. a); po drugie, promesę kredytową lub przyrzeczenie udzielenia pożyczki wystawione przez bank krajowy albo instytucję finansową (lit. b); po trzecie, promesę udzielenia gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej wystawioną przez bank krajowy albo towarzystwo ubezpieczeniowe (lit. c). Dokumenty te mogły być ze sobą łączone. Katalog przewidywał więc alternatywne sposoby wykazania zdolności finansowej przedsięwzięcia, różniące się zarówno wystawcą, jak i charakterem prawnym dokumentu.
Zestawienie tych form ma istotne znaczenie interpretacyjne. W lit. b i c wprost wskazano czynności, których treścią jest przyrzeczenie przyszłego finansowania lub zabezpieczenia przez podmiot trzeci: udzielenie kredytu, pożyczki albo gwarancji. W lit. a użyto natomiast szerszego sformułowania "promesa lub inny dokument potwierdzający zabezpieczenie środków", nie określając zamkniętego katalogu dokumentów ani nie przesądzając, z czyjego majątku środki mają pochodzić. Wymaganie, aby dokument był "wydany przez" podmiot tworzący lub jednostkę samorządu terytorialnego, określa pochodzenie dokumentu oraz zewnętrzny charakter potwierdzenia. Nie jest równoznaczne z wymaganiem, aby jego wystawca stał się źródłem finansowania wydatków niekwalifikowalnych.
Gdyby zamiarem twórcy Regulaminu było ograniczenie lit. a wyłącznie do zobowiązania organu tworzącego lub jednostki samorządu terytorialnego do przekazania własnych środków, powinno to zostać wyrażone jednoznacznie, podobnie jak uczyniono to w lit. b i c. Tymczasem użycie zwrotu "inny dokument potwierdzający" obejmuje także dokument, w którym podmiot zewnętrzny – na podstawie posiadanej wiedzy, dokumentacji oraz uprawnień nadzorczych lub właścicielskich – potwierdza zdolność podmiotu leczniczego do samodzielnego sfinansowania wymaganej części przedsięwzięcia. Taki dokument realizuje cel kryterium: nie jest jednostronnym zapewnieniem wnioskodawcy, lecz potwierdzeniem pochodzącym od odrębnego podmiotu.
W tym właśnie znaczeniu należało ocenić dokument złożony przez skarżącego. Jego treścią było potwierdzenie, że Z. O. Z w Oświęcimiu zabezpieczył środki w wymaganej wysokości. Dokument został podpisany przez starostę i wicestarostę, a więc przez osoby działające w strukturze organu wykonawczego powiatu będącego podmiotem tworzącym szpital. Posłużenie się w dokumencie formułą "w imieniu Z. O. Z" mogło być redakcyjnie nieprecyzyjne, lecz nie uprawniało do pominięcia ani jego zasadniczej treści, ani statusu osób, które złożyły podpisy. Skoro Regulamin nie ustanawiał wzoru takiego dokumentu, ocena powinna zmierzać do ustalenia, czy powiat jako podmiot zewnętrzny potwierdził zabezpieczenie środków przez szpital, a nie do poszukiwania konkretnej formuły słownej niewynikającej z dokumentacji naboru.
Stanowisko to potwierdza treść wyjaśnień Instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji z 7 maja 2025 r., chociaż organ wyprowadził z nich wniosek przeciwny. W wyjaśnieniach wskazano, że jeżeli podmiot leczniczy planuje finansowanie wydatków niekwalifikowalnych we własnym zakresie, nadal powinien przedłożyć dokument z pkt 4 lit. a, ponieważ nie może sam potwierdzić spełnienia warunku. Jednocześnie wyraźnie dopuszczono, aby dokument wydany przez organ założycielski, organ nadzorujący, podmiot tworzący albo jednostkę samorządu terytorialnego miał postać oświadczenia, uchwały lub opinii o sytuacji finansowej podmiotu leczniczego i potwierdzał możliwość zabezpieczenia wymaganej kwoty. Wyjaśniono również, że wystawca może sporządzić taki dokument na podstawie informacji posiadanych w związku z wykonywaniem zadań lub uprawnień wobec podmiotu leczniczego, bez załączania dokumentów źródłowych.
Z przytoczonych wyjaśnień wynika zatem rozróżnienie dwóch zagadnień: podmiot leczniczy może finansować wydatki ze środków własnych, natomiast fakt posiadania tej zdolności ma zostać potwierdzony zewnętrznie przez jeden z podmiotów wymienionych w lit. a. Nie wynika z nich obowiązek zasilenia przedsięwzięcia środkami powiatu. Interpretacja przyjęta w zaskarżonej informacji zaciera to rozróżnienie i bez podstawy przekształca wymóg dowodowy w obowiązek zaciągnięcia przez powiat zobowiązania majątkowego.
Niezależnie od powyższego, opublikowane w toku naboru pytania i odpowiedzi nie stanowiły samodzielnego źródła kryteriów wyboru przedsięwzięć. Zgodnie z art. 14lzb ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 198), zasady wyboru, kryteria i sposób oceny określa regulamin naboru wraz z jego załącznikami. Zmiana tych warunków wymagała zastosowania trybu przewidzianego dla zmiany Regulaminu i jej należytego ogłoszenia. Wyjaśnienia mogły ujednolicać praktykę oraz objaśniać niejasne postanowienia, ale nie mogły uzupełniać ich o niewyrażony wymóg prawny ani zawężać dopuszczalnego katalogu dokumentów. Ma to szczególne znaczenie w postępowaniu konkurencyjnym. Zasada równego traktowania uczestników wymaga jednakowego stosowania uprzednio podanych do wiadomości reguł, lecz nie pozwala organowi usuwać nieprecyzyjności dokumentacji konkursowej na niekorzyść wszystkich wnioskodawców.
Równość nie legalizuje pozaregulaminowego ograniczenia. Jeżeli kryterium zostało sformułowane niejednoznacznie, jego wykładnia nie może prowadzić do negatywnej oceny wniosku z powodu niespełnienia wymagania, które nie wynikało w sposób dostatecznie jasny z Regulaminu. W szczególności nie można było wymagać od powiatu, aby już na etapie oceny projektu zaciągnął zobowiązanie obciążające jego budżet, skoro dokumentacja naboru wymagała w tym stadium jedynie wykazania wykonalności finansowej przedsięwzięcia.
Również same wyjaśnienia z 7 maja 2025 r. rozgraniczały dokument służący ocenie wniosku od zabezpieczenia prawidłowej realizacji przedsięwzięcia ustanawianego na etapie zawierania umowy. Wskazano w nich, że dokumenty z pkt 4 mają służyć spełnieniu kryterium wyłącznie na etapie oceny i nie należy ich utożsamiać z zabezpieczeniami przewidzianymi w § 19 wzoru umowy. Tym bardziej nie było podstaw do wymagania, aby na etapie konkursowym dokument z lit. a wywoływał już definitywne skutki majątkowe po stronie powiatu. Ewentualne zobowiązania związane z finansowaniem lub zabezpieczeniem realizacji przedsięwzięcia mogły powstać później, stosownie do ostatecznej struktury finansowania i postanowień zawieranej umowy.
Wadliwość wykładni pkt 4 przełożyła się na zakres i treść wezwania do poprawienia wniosku. Regulamin dopuszczał kilka alternatywnych sposobów wykazania zabezpieczenia, a w obrębie lit. a nie ustanawiał zamkniętego katalogu dokumentów ani ich wzoru. Organ ograniczył natomiast wezwanie do przedłożenia dokumentu odpowiadającego jednej, przyjętej przez siebie konstrukcji, utożsamiającej wystawcę potwierdzenia ze źródłem finansowania. Tak sformułowane wezwanie nie służyło usunięciu rzeczywistego braku według kryterium, lecz narzucało dodatkowy warunek. Nie można następnie wyprowadzać negatywnych skutków z tego, że wnioskodawca nie podporządkował się wymaganiu niewynikającemu jednoznacznie z Regulaminu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organ miał wątpliwości, czy podpisane przez starostę i wicestarostę oświadczenie pochodziło od powiatu oraz czy osoby te potwierdzały zdolność finansową szpitala na podstawie informacji pozostających w dyspozycji podmiotu tworzącego, powinien był ukierunkować wezwanie na wyjaśnienie tych okoliczności. Nie był natomiast uprawniony do żądania oświadczenia, którego koniecznym elementem byłoby zobowiązanie powiatu do sfinansowania wydatków z własnego budżetu. Jednokrotność wezwania, przewidziana w Regulaminie, zwiększała obowiązek jego jasnego i kompletnego sformułowania.
Z tych samych powodów nie została przeprowadzona prawidłowa ponowna ocena przedsięwzięcia. Jej funkcją nie było jedynie powtórzenie pierwotnego wyniku, lecz ponowne zbadanie spełnienia zakwestionowanych kryteriów z uwzględnieniem zarzutów wnioskodawcy. Skarżący wskazywał, że pkt 4 dotyczy wykazania zabezpieczenia środków przez szpital, nie określa zamkniętej formy dokumentu i nie przesądza, kto ma faktycznie ponieść wydatki. W informacji z 10 grudnia 2025 r. organ nie rozważył tych argumentów w świetle całej konstrukcji pkt 4 i rozdziału 4 ust. 3 Regulaminu. Poprzestał na założeniu, że oświadczenie powinno być oświadczeniem powiatu o jego własnym zaangażowaniu majątkowym, oraz dodatkowo powołał brak kontrasygnaty skarbnika. Nie była to pełna, merytoryczna ponowna ocena zarzutów, lecz utrzymanie wcześniejszego, wadliwie zawężonego rozumienia kryterium.
Nie można podzielić stanowiska organu dotyczącego art. 48 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Artykuł 48 ust. 1 określa sposób składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu. Nie wynika z niego, że każde pismo podpisane przez dwóch członków zarządu musi zawierać zobowiązanie powiatu. Natomiast kontrasygnata skarbnika, o której mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy, jest wymagana, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych. Oświadczenie, że szpital zabezpieczył własne środki, samo przez się nie kreuje po stronie powiatu obowiązku zapłaty, udzielenia dotacji, poręczenia ani gwarancji. Organ nie wskazał też konkretnego zobowiązania powiatu, które miałoby z tego dokumentu wynikać. Żądanie kontrasygnaty oparto więc na skutku prawnym, którego przedłożone oświadczenie nie wywoływało.
W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia postanowień Regulaminu odnoszących się do kryterium horyzontalnego nr 7, a powiązane z nim zarzuty dotyczące art. 48 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym potwierdziły błędność założenia, na którym oparto negatywną ocenę. Sąd pierwszej instancji zaakceptował tę wadliwą wykładnię i nie dostrzegł, że organ ani w wezwaniu, ani w ramach ponownej oceny nie uwzględnił alternatywnego charakteru dokumentów z pkt 4, otwartego charakteru "innego dokumentu" z lit. a oraz możliwości finansowania wydatków niekwalifikowalnych przez sam podmiot leczniczy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ będzie obowiązany ocenić dokument złożony przez skarżącego jako zewnętrzne potwierdzenie zabezpieczenia środków przez Z. O. Z., bez utożsamiania pochodzenia dokumentu z obowiązkiem finansowania przedsięwzięcia przez Powiat Oświęcimski. Powinien uwzględnić, że Regulamin nie przewidywał wzoru dokumentu z pkt 4 lit. a, dopuszczał różne formy potwierdzenia i nie wymagał na etapie oceny powstania zobowiązania majątkowego powiatu. Organ powinien także dokonać rzeczywistej ponownej oceny pozostałych zakwestionowanych kryteriów, o ile ich wynik nie jest już przesądzony ustaleniami niezależnymi od wadliwości stwierdzonej w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 14lzf ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz odpowiednio stosowanym art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy, uchylił zaskarżony wyrok i – rozpoznając skargę – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując sprawę Ministrowi Zdrowia do ponownego rozpatrzenia.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Na koszty sądowe składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty pełnomocnika za I instancję (480 złotych), opłata za uzasadnienie wyroku (100 złotych), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty pełnomocnika za II instancję (240 złotych).