Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 372/25, po rozpoznaniu skargi G. Ch., uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "skarżący kasacyjnie") z dnia 7 stycznia 2025 r., nr UP-15/2025, w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek, a także poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 6 listopada 2024 r., nr 2239/2024.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, będące konsekwencją przeprowadzonej wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 28 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych a także wskazanie, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początku biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto organ oświadczył, że stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Ch. wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.
Istota sporu w sprawie niniejszej dotyczy rozstrzygnięcia jaki powinien być zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek (którego to umorzenia materialne podstawy określają przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009; dalej: "u.s.u.s."). Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ rozpoznając sprawę w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, ma obowiązek zbadania w pierwszej kolejności ewentualnego przedawnienia składek. Podnosi przy tym, że kwestia przedawnienia (wymagalności) nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.
W tym miejscu zauważyć należy, że problem prawny objęty przedmiotowymi zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach NSA z: 19 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 684/24, z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 1021/24 i z 22 kwietnia 2026 r., sygn. I GSK 79/25. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.
Na samym początku należy wskazać, że w żadnym z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie zostały wskazane takie przepisy, których naruszenie spowodować mogło nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym podstawą orzekania jest stan faktyczny, ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.
W ocenie NSA zarzut naruszenia przepisów postępowania z pkt I. petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak jednoznacznie wynika to z ich treści, odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.
W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji - poprzez niezasadne zdaniem strony skarżącej uchylenie zaskarżonej decyzji - strona skarżąca powinna powiązać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem (zarzutami) naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 775/21). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie został powiązany ani z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami procesowymi, co przesądziło o jego bezskuteczności.
Również w ocenie NSA zarzut zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych – wymyka się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że zarzut sformułowany jako naruszenie art. 28 u.s.u.s. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku – Sąd pierwszej instancji nie stosował ww. przepisu, bowiem uznał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, których składek dotyczy wniosek, a co za tym idzie ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia przedawnienia nie została należycie wyjaśniona i w tym zakresie zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a. (w tym kierunku zdaniem NSA powinny zmierzać zarzuty).
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje z uwagi na naruszenie ww. przepisów postępowania, a więc nie stosując przepisu art. 28 u.s.u.s. nie mógł go naruszyć. Tym samym zarzut jego naruszenia jest bezpodstawny (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 736/23 i z 24 czerwca 2026 r., sygn. akt I GSK 964/25).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.