Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 475/23 – w sprawie ze skargi Gminy Miasto Szczecin (dalej: skarżąca, Gmina lub beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: organ, Zarząd lub IZ) z 27 czerwca 2023 r., nr WWRPO/2014-2020/16/W/2023 w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę – uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie (dalej: Instytucja Pośrednicząca lub IP) zawarł umowę w dniu 23 maja 2017 r. z Gminą na dofinansowanie realizacji projektu pn. "Modernizacja energetyczna budynków użyteczności publicznej Gminy Miasto Szczecin - etap III".
W dniach 27-31.01.2020 r. IZ przeprowadziła kontrolę realizacji projektu na miejscu oraz na dokumentach. Zakres kontroli obejmował weryfikację wydatków potwierdzających, że współfinansowane towary i usługi zostały dostarczone, a roboty budowlane wykonane, że faktyczny stan realizacji projektu odpowiada informacjom ujętym we wnioskach o płatność oraz że wydatki zadeklarowane przez Gminę w związku z realizowanym projektem zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z wymaganiami programu operacyjnego oraz z zasadami unijnymi i krajowymi.
W toku czynności kontrolnych IZ stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie 1303/2013) oraz nałożyła korektę finansową w wysokości 5%.
Zarząd stwierdził, że beneficjent dopuścił się naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.; dalej: p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego, tj. na dzień 11 maja 2015 r.) w postępowaniu przetargowym pn. "Kompleksowy remont dachu z wyłączeniem części BCD wraz z dociepleniem w Szkole Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi przy ul. [...], na podstawie dokumentacji projektowej pn. Termorenowacja Szkoły Podstawowej Nr [...] oraz przebudowa wewnętrznej instalacji sanitarnej i elektrycznej - Etap I i II" (dalej: Zamówienie nr 1) naruszenia, poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy podlegającemu wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia.
Ustalenia, które były przedmiotem kontroli, organ przedstawił w protokole pokontrolnym z 9 czerwca 2020 r. Gmina wniosła zastrzeżenia do protokołu, jednak nie kwestionowała ustaleń dotyczących postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1. W konsekwencji w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości IZ pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. wezwała beneficjenta do zwrotu środków wraz z odsetkami. Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. skarżąca wyraziła zgodę na pomniejszenie kwoty z ww. wezwania wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych z kolejnych płatności, co też IZ zrealizowała zgodnie z informacją z dnia 26 sierpnia 2020 r.
W dniu 16 czerwca 2021 r. w siedzibie IZ przeprowadzono kontrolę doraźną projektu dofinansowania na dokumentach. W toku tych czynności kontrolnych stwierdzono również wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenie 1303/2013. Zarząd tym razem ustalił, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 5 p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego, tj. na dzień 3 lutego 2020 r., w postępowaniu przetargowym pn. "Termomodernizacja budynku D. przy ul. [...] - w podziale na dwie części" (dalej: Zamówienie nr 2), poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy podlegającemu wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia. IZ zgodnie z rozporządzeniem MR z 29 stycznia 2016 r. wraz z Taryfikatorem, nałożyła korektę finansową na Zamówienie nr 2 w wysokości 10%.
W protokole pokontrolnym z 22 lipca 2021 r. Zarząd przedstawił ustalenia, a Gmina wniosła zastrzeżenia do niego, kwestionując wystąpienie nieprawidłowości oraz naliczenie korekty finansowej. Pismem z 6 września 2021 r. IZ poinformowała skarżącą o podtrzymaniu stanowiska w sprawie, a następnie w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami ustaliła wartość korekty finansowej na poziomie [...] zł, z czego kwota [...] zł została pomniejszona z kwoty wydatków ujętych w złożonym przez Gminę w dniu 24 września 2021 r. wniosku o płatność, natomiast kwota korekty w wysokości [...] zł (środki niewypłacone) została samodzielne pomniejszona przez skarżącą z kolejnego wniosku o płatność.
W dniu 17 stycznia 2022 r. do Zarządu wpłynął dokument od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z którego wynikało, że zastosowany przez IZ wskaźnik korekty finansowej odnoście Zamówienia nr 1 jest zbyt niski z uwagi na treść Decyzji Komisji Europejskiej C(2019) 3452 z dnia 14 maja 2019 r. ustanawiającej wytyczne dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w przypadku nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych wraz z załącznikiem (dalej: decyzja KE).
W związku z powyższym Zarząd podjął działania mające na celu weryfikację prawidłowości korekty finansowej nałożonej na Zamówienie nr 1 i pismem z 16 lutego 2022 r. zawiadomił Gminę o podjęciu kontroli doraźnej. W toku czynności kontrolnych zespół kontrolujący dokonał ponownej weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1 i zwiększył nałożoną korektę finansową na Zamówienie nr 1 do wysokości 25%. Ustalenia zamieszczone zostały w protokole kontroli z dnia 14 marca 2022 r., co do których beneficjent wniósł zastrzeżenia. Po analizie zastrzeżeń, IZ w piśmie z 14 kwietnia 2022 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W wyniku przeprowadzonej ponownej weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 2, IZ zwiększyła nałożoną korektę finansową do wysokości 25%. Ustalenia zamieszczone zostały w protokole kontroli z 14 marca 2022 r., co do których beneficjent wniósł zastrzeżenia. Po analizie zastrzeżeń, IZ w piśmie z 15 kwietnia 2022 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przeprowadzenia postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1 i dla Zamówienia nr 2, IZ pismem z 20 kwietnia 2022 r. wezwała beneficjenta do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.
Wobec bezskutecznego upływu terminu do zapłaty, decyzją z 5 grudnia 2022r. Zarząd orzekł o zwrocie od Gminy części środków otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości pokreślonej jak dla zaległości podatkowych.
Po rozpoznaniu odwołania Gminy, organ decyzją z 27 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 5 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że niewypełnienie postanowień umowy oraz dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, powoduje konieczność odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.). Tym samym w przypadku, gdy projekt realizowany jest niezgodnie z przepisami prawa, a także postanowieniami RPO WZ, IZ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zakwestionować prawidłowość przyznania dofinansowania i w takim przypadku jest zobowiązana przepisami prawa do stosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Zarząd wyjaśnił także, że podjęto stosowne czynności wyjaśniające w wyniku których stwierdzono, że opisane działanie beneficjenta miało potencjalnie szkodliwy wpływ na budżet unijny polegający na finansowaniu z jego środków nieuzasadnionego wydatku. Ponadto w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a szkodą potencjalną. Z uwagi na to IZ, dokonując ponownej oceny wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości w świetle szkody dla budżetu unijnego oraz stopnia naruszenia podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych, nałożyła na wydatki poniesione w ramach przeprowadzonych postępowań przetargowych dotyczących Zamówienia nr 1 i Zamówienia nr 2 korekty finansowej w wysokości 25%, czyniąc to na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 9 pkt 2 w zw. z ust. 13 ustawy wdrożeniowej.
Dodatkowo zwrócił uwagę, że dokonując zwiększenia wymierzonych korekt finansowych uwzględniła zapisy Decyzji KE, gdzie w poz. 14 Załącznika do niej wskazano, iż za naruszenie polegające na wprowadzeniu zmian w kryteriach kwalifikacji po otwarciu ofert lub zastosowaniu tych kryteriów nieprawidłowo przewidziana jest stawka korekty w wysokości 25% bez możliwości jej obniżenia. W praktyce przywołane naruszenie oznacz zmianę kryteriów kwalifikacji lub ich niepoprawne zastosowanie na etapie kwalifikacji, następstwem czego jest przyjęcie ofert, których nie należało przyjąć, gdyby postępowano zgodnie z opublikowanymi kryteriami kwalifikacji. Organ podkreślił, że wskazany akt normatywny (decyzja KE) jest częścią prawa unijnego, które beneficjent na podstawie § 4 ust. 3 umowy był zobowiązany stosować.
Organ stwierdził, że skoro projekt był współfinansowany ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (§ 2 umowy), a zatem niewystarczające jest odniesienie się tylko do przepisów krajowych, lecz niezbędne jest odwołanie się do prawa unijnego. Działania finansowane z budżetu UE muszą być bowiem zgodne z prawem unijnym. Stanowi o tym motyw 12 rozporządzenia 1303/2013 i art. 6 ustawy wdrożeniowej.
W skardze na powyższą decyzję Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 5 grudnia 2022 r., umorzenie postępowania w sprawie zwrotu części środków otrzymanych w ramach dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Uchylając zaskarżoną decyzję WSA w Szczecinie wskazał, że uzasadnienie podstawy wymiaru korekty finansowej Zarządu, zgodnie z którym nie znalazł on podstaw do obniżenia korekty finansowej na podstawie przepisów krajowych, więc zastosował korekty finansowe na poziomie 25%, jest niejasne. Organ uzasadniając zastosowane korekty, podnosił, że na ich "sztywny" wymiar wpłynęło stanowisko wyrażone w Decyzji KE i jej załączniku. Ponadto nie było możliwe pominięcie ww. postanowień, ponieważ stanowią one prawo unijne, do stosowania którego zobligowany był beneficjent na podstawie umowy. Organ wskazując na wiążący charakter postanowień Decyzji KE i jej załącznika, nie mógł jednocześnie stwierdzić, że dokonał oceny przepisów krajowego rozporządzenia i Taryfikatora, jednak nie znalazł podstaw do obniżenia korekty. Co więcej okoliczności, jakie zdecydowały o odmowie obniżenia korekty finansowej nie zostały opisane przez IZ.
Sąd I instancji wskazał, że nie sposób podzielić stanowiska IZ, że nie ma znaczenia okoliczność, że wcześniej nałożono korekty finansowe na poziomie 5% i 10%, skoro posiadała ona uprawnienie do dokonania kolejnych kontroli, a w tym również do odmiennego zakwalifikowania nieprawidłowości i podwyższenia korekty finansowej, pomimo braku zmiany podstawy prawnej i faktycznej.
W ocenie Sądu, takie zachowanie IZ jest istotne dla oceny prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, albowiem podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na ich kulturę prawną. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. Z uwagi na powyższe uchybienia proceduralne w ocenie składu orzekającego organ dopuścił się obrazy art. 8 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 10 u.f.p. w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. oraz w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez dokonanie wykładni tych przepisów i wadliwe przyjęcie, że w przypadku dobrowolnego uregulowania przez beneficjenta raz ustalonej korekty finansowej od razu po wezwaniu do zwrotu środków, ze względu także na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, organ nie może w tym samym stanie faktycznym ustalić korekty finansowej w innej kwocie i w razie bezskutecznego ponownego wezwania do zwrotu środków, wszcząć postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przypisów i nieuprawnione przyjęcie, że w ramach zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego działając w postępowaniu administracyjnym jako organ administracji publicznej zobowiązany na podstawie art. 207 u.f.p. do rozpatrzenia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji określającej zwrot środków oraz określającej kwotę podlegającą zwrotowi, był związany swoimi wcześniejszymi działaniami i ustaleniami podejmowanymi jako strona stosunku cywilnoprawnego (strona umowy o dofinansowanie).
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania: czy dyspozycja art. 207 ust. 10 u.f.p. wyklucza możliwość wydania przez instytucję zarządzającą decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków w związku ze stwierdzeniem zaistnienia okoliczności wymienionej/ych w art. 207 ust. 1 u.f.p. w sytuacji, gdy (łącznie): a) beneficjent uprzednio dobrowolnie zrealizował korektę finansową na wezwanie organu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p., b) owa zrealizowana korekta w postaci zwrotu środków lub pomniejszenia kolejnych płatności oraz postępowanie administracyjne dotyczą tej samej lub tych samych nieprawidłowości.
Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażał w tym względzie odmienne stanowiska. Wedle jednego z nich fakt dobrowolnego dokonania przez beneficjenta zwrotu korekty finansowej (a tym samym - także wyrażenie zgody na pomniejszenie kolejnych płatności) w wysokości ustalonej przez instytucję zarządzającą w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością wyłącza możliwość późniejszego wydania - na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. - decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości. Bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji o zwrocie środków w sytuacji, gdy zwrot ten już został dokonany. Fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez instytucję zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (v. wyroki NSA: - z 8 grudnia 2016 r., II GSK 1382/15; z 23 marca 2018 r., II GSK 3602/17; z 6 lipca 2022 r., I GSK 2574/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).
W ramach przeciwnego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, że skoro pierwsza korekta finansowa (na która zgodził się beneficjent) nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej, to takie działanie organu administracyjnego nie korzysta z ochrony trwałości w sposób przewidziany dla decyzji administracyjnej. Beneficjent w następstwie takiej korekty finansowej nie zyskuje uzasadnionych oczekiwań związanych z trwałością tej korekty. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy (art. 8 § 1 k.p.a.) ma swoje granice. Trudno jest, powołując się na zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych zaakceptować sytuację, w której bezpośrednim efektem zastosowania tej zasady byłoby utrzymanie stanu wprost sprzecznego z prawem (v. wyroki NSA: z 19 maja 2021 r., I GSK 658/18; z 24 sierpnia 2021 r., I GSK 2012/18; z 30 listopada 2022 r., I GSK 3123/18).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ma zapatrywania zbieżne z drugim z przywołanych poglądów - co, odnosząc do sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, skutkowało jej uwzględnieniem. W odniesieniu do przedstawionej kwestii spornej w sprawie niniejszej, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża poniższe stanowisko.
Realizacja przez beneficjenta korekty finansowej na wezwanie właściwej instytucji, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. nie wyłącza możliwości późniejszego wydania w stosunku do niego - na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. - decyzji o zwrocie dofinansowania w sytuacji, gdy dokonana wcześniej korekta dotyczyła tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości, pod tym warunkiem jednak, że określana decyzją kwota zwrotu nie obejmowałaby kwoty już uprzednio dokonanej dobrowolnie korekty (tj. orzekana kwota do zwrotu stanowić miałaby dodatnią różnicę pomiędzy prawidłowo/zgodnie z obowiązującymi przepisami obliczoną kwotą należności przypadającej do zwrotu a kwotą korekty, która została wcześniej dobrowolnie zrealizowana przez beneficjenta). Wskazany warunek wydania decyzji zwrotowej wynika z dyspozycji art. 207 ust. 10 u.f.p. w zw. z ust. 8 i ust. 9 tej regulacji.
Takie zapatrywanie jest wynikiem uwzględnienia, że dobrowolna realizacja korekty na wezwanie instytucji zarządzającej odbywa się w ramach stosunku umownego, a nie administracyjnoprawnego (v. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2026 r., I GSK 168/23). Przewidziane w art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwanie do zapłaty i termin w nim wskazany i nie kreuje zobowiązania zwrotowego o charakterze publicznoprawnym bądź otwarcia terminu do jego wykonania (v. wyrok NSA z 28 października 2025 r., I GSK 1472/22). Przypomnieć w tym miejscu należy, że zobowiązanie zwrotowe powstaje z mocy prawa w przypadku ziszczenia się okoliczności wymienionych w art. 207 ust. 1 u.f.p., a decyzja organu orzekająca zwrot, wydana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny w odniesieniu do wskazanej w niej kwoty zwrotu.
Kontrakt o dofinansowanie danego projektu zawierany przez instytucję zarządzającą z beneficjentem jest kształtowany umową, której niezbędne elementy wskazane są w art. 206 ust. 2 u.f.p. Niektóre z obligatoryjnych postanowień umownych, tj.: - zobowiązanie beneficjenta do poddania się z kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania; - warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu; - warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny, zdają się wskazywać na ich administracyjną naturę. Nie zmienia to jednak faktu, że podpisanie umowy o dofinansowanie tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, na co wprost wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14. W przywołanej uchwale stwierdzono też, że "Działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z wymienionych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu można podzielić na dwa etapy.
Przepis art. 207 ust. 8 tej ustawy przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14-dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z (...) art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna."
Uwzględniając powyższe uznać trzeba, że ustawodawca dla "odzyskiwania" od beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w przypadkach stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. ustanowił dwuetapowy, hybrydowy model. Najpierw, zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. stosowny podmiot - instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a art. 207 u.f.p. lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie - wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Takie wezwanie nie jest dokonywane w ramach stosunku administracyjnoprawnego (który to stosunek powstaje ewentualnie później), ale wskutek istniejącego pomiędzy stronami (beneficjentem a organem) stosunku umownego, w ramach którego dofinansowanie było przyznane i wypłacane.
Jak już bowiem wyżej wskazano, to zawarta umowa o dofinansowanie określa "warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny". W reakcji na to wezwanie beneficjent może dokonać zwrotu lub wyrazić zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności. I dopiero, gdy beneficjent nie zrealizuje wezwania w terminie, właściwy podmiot wszczyna postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydawana jest decyzja wskazana w art. 207 ust. 9 u.f.p.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłową uznaje argumentację Sądu I instancji, z której wynikać miałaby ogólna reguła, zgodnie z którą dyspozycja art. 207 ust. 10 u.f.p. sprzeciwia się możliwości wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w sytuacji, gdy w związku z tą samą nieprawidłowością zrealizowana już została korekta finansowa.
Zgodnie z art. 207 ust. 10 u.f.p.: Decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Znaczenia tego przepisu nie można jednak dekodować w oderwaniu od innych regulacji dotyczących rozliczania i zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w tym z pominięciem treści art. 207 ust. 8 u.f.p. Z zestawienia przepisów zawartych w art. 207 ust. 8-10 u.f.p. wynika, że negatywna przesłanka wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu dotyczy wyłącznie kwoty korekty już zrealizowanej na wezwanie organu w związku z daną nieprawidłowością. Ewentualne prowadzenie postępowania administracyjnego bowiem w zakresie określenia kwoty należności przypadającej do zwrotu, a także wydanie decyzji w tym przedmiocie (kwoty, która została już odzyskana/wpłacona przez beneficjenta) byłoby oczywiście bezprzedmiotowe.
Jeżeli jednak w związku tą samą stwierdzoną nieprawidłowością okaże się, że korekta dobrowolnie dokonana przez beneficjenta, na gruncie obowiązujących regulacji, była za niska - organ wręcz ma obowiązek dochodzenia zwrotu w wysokości różnicy pomiędzy kwotą dokonanej już korekty a wyższą kwotą wynikającą z prawidłowego obliczenia należności zwrotowej. Zatem w odniesieniu do tych samych nieprawidłowości organ administracyjny może dokonać ponownej korekty finansowej w innej kwocie i w razie bezskutecznego ponownego wezwania do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Podkreślenia wymaga, że sama korekta finansowa (wezwanie do jej dokonania w myśl art. 207 ust. 8 u.f.p.) nie wywołuje i nie może wywołać takich skutków prawnych jakie wywołuje decyzja administracyjna ostateczna, w tym związanych z jej trwałością w obrocie prawnym.
W konsekwencji istnieje możliwość dokonania ponownej kontroli prawidłowości wykorzystania środków, która może zakończyć się ustaleniami odmiennymi od tych, które zostały ustalone w pierwotnie wskazanej korekcie finansowej (wezwaniu, o którym traktuje art. 207 ust. 8 u.f.p.). Wskazanie korekty finansowej w przypadku późniejszego określenia należności do zwrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji określającej kwotę do zwrotu, pod warunkiem wcześniej wskazanym. Skoro uprzednia wskazana przez instytucję korekta finansowa nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej, takie działanie organu administracyjnego, działającego wówczas - co należy podkreślić raz jeszcze - jako strona stosunku cywilnoprawnego, nie może korzystać z ochrony trwałości w sposób przewidziany dla decyzji administracyjnej.
Dotychczasowe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwalają na konkluzję, że: Określona w art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych negatywna przesłanka wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, w których zrealizowana wcześniej przez beneficjenta - w odpowiedzi na wezwanie stosownej instytucji, dokonywane na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. - korekta finansowa (zwrot środków) dotyczyła tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości, którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, a jednocześnie orzeczona kwota przypadająca do zwrotu miałaby być tożsama z kwotą już dokonanej korekty finansowej (zwrotu środków).
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni sformułowaną ocenę prawną odnośnie możliwości i warunku wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. w związku nieprawidłowościami, które uprzednio skutkowały dobrowolną realizacją korekty finansowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).