Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Po 433/25, oddalił skargę J. C. (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: "Dyrektor IAS" lub "organ odwoławczy") z 12 maja 2025 r., nr 3001-IEE.7113.77.2025, w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z 13 lutego 2025 r., nr 540000.71.178.2.2025-RED-AK, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu (dalej: "Dyrektor ZUS", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 132; dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącemu umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Postępowanie to było prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych: od TW4540915000731 do TW4540915000736 oraz od TW1540915000239 do TW1540915000240 – z 25 lutego 2015 r.; TW1540915000249 – z 4 marca 2015 r.; od TW1540916000836 do TW1540916000838 – z 27 kwietnia 2016 r.; od TW4540916003138 do TW4540916003140 – z 8 czerwca 2016 r.; a także od TW4540916004382 do TW4540916004384 – z 14 września 2016 r. Tytuły te obejmowały należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od lutego 2014 r. do stycznia 2015 r. oraz od lutego do lipca 2016 r., składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy od marca do grudnia 2014 r. oraz od lutego do lipca 2016 r., a także składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego do lipca 2016 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o zmianę postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości.
Postanowieniem z 12 maja 2025 r. Dyrektor IAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 18 pkt 2 oraz art. 59 § 1 i 5 u.p.e.a., w związku z art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 556 ze zm.; dalej: "ustawa zmieniająca"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy ustalił, że 11 maja 2017 r. skarżący zawarł z ZUS umowę o rozłożeniu należności na raty, w której termin płatności ostatniej raty określono na 19 kwietnia 2022 r. W związku z zawarciem tej umowy Dyrektor ZUS II Oddział w Poznaniu, działając jako organ egzekucyjny, postanowieniem z 16 maja 2017 r. zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie, działając jako wierzyciel, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego we Wrześni o zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie dalszych tytułów wykonawczych. Postanowieniem z 18 maja 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego we Wrześni zawiesił to postępowanie ze względu na rozłożenie zaległości na raty.
Skarżący nie wywiązał się z warunków umowy ratalnej, wskutek czego umowa uległa rozwiązaniu. Pismem z 17 grudnia 2019 r. Dyrektor ZUS II Oddział w Poznaniu zawiadomił skarżącego o podjęciu prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego. Tego samego dnia ZUS, jako wierzyciel, wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego we Wrześni o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismami z 27 marca 2023 r. i 18 marca 2024 r. wierzyciel ponownie poinformował ten organ o ustaniu przyczyny zawieszenia. Postanowieniem z 21 marca 2024 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego we Wrześni podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne.
Pismem z 30 września 2024 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego we Wrześni przekazał wniosek skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratowi we Wrześni.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Dyrektor IAS wskazał, że 25 marca 2024 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. Zgodnie z jej art. 11 ust. 6 do umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz skutków zastosowania środka egzekucyjnego w razie umorzenia postępowania wszczętego i niezakończonego przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W sprawie znajdowały zatem zastosowanie przepisy art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 25 marca 2024 r.
Stosownie do art. 59 § 1a u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części, na wniosek wierzyciela albo z urzędu – jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem – w razie wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 1–5, a także przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli brak wymagalności obowiązku ma charakter trwały albo wystąpił przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Z kolei art. 59 § 2 u.p.e.a. przewiduje możliwość umorzenia postępowania, jeżeli dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których można wyegzekwować środki pieniężne przewyższające koszty egzekucyjne. Na postanowienie w przedmiocie umorzenia przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 59 § 5 u.p.e.a.).
Skarżący uzasadniał wniosek o umorzenie postępowania przedawnieniem egzekwowanych należności oraz niepodjęciem – przed upływem 12 miesięcy od zgłoszenia żądania – postępowania egzekucyjnego zawieszonego, jego zdaniem, na żądanie wierzyciela.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, Dyrektor IAS przedstawił w tabeli należności objęte poszczególnymi tytułami wykonawczymi oraz okoliczności wpływające na bieg terminu ich przedawnienia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "u.s.u.s."), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2021 r., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1621 ze zm.) zmieniono z dniem 1 stycznia 2022 r. art. 24 ust. 2 i 5b u.s.u.s., jednak zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy do egzekucji ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2022 r. przepisy te stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Organ ustalił, że po upływie terminów płatności składek ZUS podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania należności w drodze egzekucji administracyjnej. Tytuły wykonawcze zostały poprzedzone upomnieniami, a skuteczność doręczenia zarówno upomnień, jak i odpisów tytułów wykonawczych nie budziła – zdaniem organu – wątpliwości.
Dyrektor IAS przyjął, że bieg terminu przedawnienia dochodzonych należności został zawieszony wskutek podjęcia pierwszych czynności zmierzających do ich wyegzekwowania, o których skarżący został zawiadomiony. Za czynności te organ uznał doręczenie skarżącemu tytułów wykonawczych odpowiednio: 27 lutego 2015 r., 6 marca 2015 r., 29 kwietnia 2016 r., 10 czerwca 2016 r. oraz 19 września 2016 r. Doręczenia nastąpiły przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia należności za wszystkie objęte egzekucją okresy.
Organ wskazał również na inne zdarzenia mogące skutkować zawieszeniem biegu przedawnienia: zawarcie umowy o rozłożeniu należności na raty – od dnia zawarcia umowy do terminu płatności odroczonej należności lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5a u.s.u.s.) – oraz doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek – do dnia uprawomocnienia się decyzji określającej wysokość zadłużenia (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.). Zdarzenia te nie wpłynęły jednak na bieg terminu przedawnienia, gdyż nastąpiły już po jego wcześniejszym zawieszeniu na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Ponieważ postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, bieg terminu przedawnienia pozostaje zawieszony. Dyrektor IAS podzielił zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że dochodzone należności składkowe nie uległy przedawnieniu.
Odnosząc się do przesłanki umorzenia postępowania polegającej na niepodjęciu, przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania, postępowania zawieszonego na żądanie wierzyciela, organ stwierdził, że przesłanka ta nie wystąpiła. Postępowanie egzekucyjne nie zostało bowiem zawieszone na żądanie wierzyciela, na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., lecz z powodu rozłożenia należności na raty, a więc na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Po rozwiązaniu umowy ratalnej, spowodowanym niewywiązaniem się przez skarżącego z jej warunków, postępowanie zostało podjęte.
W odniesieniu do możliwości umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., z powodu przewidywanej bezskuteczności dalszej egzekucji, Dyrektor IAS zwrócił uwagę na fakultatywny charakter tej podstawy. Wskazał również, że skarżący powołał się na nią dopiero w zażaleniu. Organ pierwszej instancji nie mógł zatem jej rozważyć, zaś dokonanie takiej oceny po raz pierwszy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Oddalając skargę, WSA w Poznaniu podzielił zasadnicze stanowisko organów. Wyjaśnił, że pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, powodującą zawieszenie biegu terminu przedawnienia, było doręczenie tytułu wykonawczego, a nie doręczenie upomnienia. W konsekwencji podniesiona dopiero na rozprawie okoliczność, że A. C., która odebrała jedno z upomnień nr 2699–2701, była wówczas małoletnia, nie mogła wpłynąć na wynik sprawy. Tytuły wykonawcze, pozostałe upomnienia oraz zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego zostały odebrane przez skarżącego albo jego dorosłych domowników, w tym E. C. Sąd odwołał się do wyroku NSA z 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 890/23, w którym wyjaśniono, że celem uregulowanego w art. 15 u.p.e.a. upomnienia przedegzekucyjnego jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku i zapobieżenie wszczęciu egzekucji. Wystawienie i doręczenie upomnienia nie stanowi zatem pierwszej czynności egzekucyjnej skutkującej zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.
WSA uznał, że wskutek doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych, a następnie zawiadomień o zajęciu wierzytelności, doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Daty dokonania tych czynności wynikały z tabeli zamieszczonej w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego i znajdowały potwierdzenie w materiale dowodowym. Ponieważ postępowanie egzekucyjne nie zostało formalnie zakończone, bieg terminu przedawnienia nadal pozostaje zawieszony. Zarzut przedawnienia był więc niezasadny i nie mógł uzasadniać umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Sąd pierwszej instancji podzielił również pogląd, że późniejsze zawarcie umowy ratalnej nie mogło ponownie zawiesić biegu terminu przedawnienia, który pozostawał już zawieszony wskutek wcześniejszego zdarzenia określonego w art. 24 ust. 5b u.s.u.s.
WSA nie dopatrzył się także podstaw do umorzenia postępowania z powodu niepodjęcia w ciągu 12 miesięcy postępowania zawieszonego na żądanie wierzyciela. Postępowania prowadzone przez ZUS oraz – w odniesieniu do tytułów pozostających w zbiegu – przez Naczelnika Urzędu Skarbowego we Wrześni zostały zawieszone z mocy prawa, z powodu rozłożenia należności pieniężnych na raty (art. 56 § 1 pkt 1 in fine u.p.e.a.), a nie na żądanie wierzyciela, o którym mowa w art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Wniosek ZUS skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego stanowił następstwo zawarcia umowy ratalnej i nie zmieniał ustawowej podstawy zawieszenia. Po rozwiązaniu umowy ratalnej wskutek niewywiązania się przez skarżącego z jej warunków oraz wobec niewykonania obowiązku dobrowolnie postępowanie egzekucyjne zostało podjęte zgodnie z zasadą obligatoryjnego prowadzenia egzekucji, wyrażoną w art. 6 § 1 u.p.e.a. Nie wystąpiła zatem przesłanka umorzenia związana z upływem 12 miesięcy od zawieszenia postępowania na żądanie wierzyciela.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wywiódł skarżący J. C., zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 i art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 56 § 1 pkt 1 i 4, art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 132; dalej: "u.p.e.a.") poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględniania, a w konsekwencji nieuchylenie postanowień organów obu instancji, zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości i podzielenie stanowiska organu drugiej instancji, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego z powodu rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej następuje zawsze z mocy prawa, a nie na żądanie wierzyciela, a w konsekwencji przyjęcie, że w nin. sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., albowiem przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy do zawieszenia postępowania dochodzi na żądanie wierzyciela w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne w nin. sprawie zostało zawieszone ze względu na umowę ratalną zawartą pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem, jednak do zawieszenia doszło na skutek wniosku wierzyciela,
- 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i § 3 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 8 § 1 i 2, art. 35 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 32aa § 1 pkt 3, art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględniania, a w konsekwencji nieuchylenie postanowień organów obu instancji i zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości mimo opieszałości wierzyciela i organu egzekucyjnego w nin. postępowaniu, zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,
- 3) art 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, zaniechanie odniesienia się do stanowiska pełnomocnika skarżącego zaprezentowanego na rozprawie, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie był związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
- 4) art. 59 § 1a w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r. w zw. z art. 15 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 i art 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględniania, a w konsekwencji nieuchylenie postanowień organów obu instancji i zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego w części obejmującej tytuł wykonawczy, przed wystawieniem którego wysłano do skarżącego upomnienie, które nie zostało odebrane przez skarżącego lub dorosłego domownika, ale przez dziecko, co pełnomocnik skarżącego podnosił w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, a sąd nie był związany zarzutami skargi, dlatego dokonując ustaleń w tym zakresie powinien uznać, że zachodzą inne podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego i uwzględnienia wniosków skargi niż wskazywane w skardze.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych. Złożył też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Z art. 56 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., wynikały odrębne podstawy zawieszenia postępowania: pkt 1 – wstrzymanie wykonania obowiązku, odroczenie terminu jego wykonania albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej oraz pkt 4 – na żądanie wierzyciela. Historyczne brzmienie art. 56 u.p.e.a. jednoznacznie zatem rozdzielało rozłożenie należności na raty od zawieszenia na żądanie wierzyciela. Jeżeli zawarto umowę ratalną, postępowanie egzekucyjne podlegało zawieszeniu z przyczyny określonej w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. To, że ZUS poinformował naczelnika urzędu skarbowego o zawarciu umowy oraz wystąpił z wnioskiem o zawieszenie, nie zmienia prawnej podstawy zawieszenia. Pismo wierzyciela było w tym zakresie nośnikiem informacji o zdarzeniu powodującym obligatoryjne zawieszenie, a nie odrębnym żądaniem zawieszenia niezależnym od układu ratalnego.
Decydująca była bowiem rzeczywista przyczyna prawna zawieszenia, a nie nazwa lub forma pisma skierowanego do organu egzekucyjnego. Potwierdza to również treść postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z 18 maja 2017 r., w którym jako przyczynę zawieszenia wskazano rozłożenie zaległości na raty. Nie mogła więc znaleźć zastosowania przesłanka umorzenia dotycząca postępowania "zawieszonego na żądanie wierzyciela". W 2017 r. była ona uregulowana w art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a obecnie wynika z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie błędnie utożsamia faktyczne wystąpienie wierzyciela do organu egzekucyjnego z pismem, z materialnoprawną podstawą zawieszenia określoną w art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Są to bowiem dwie różne kwestie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy więc ocenić jako prawidłowe.
Jako nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wykazuje opieszałość wierzyciela i organu egzekucyjnego, co w jego ocenie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonych postanowień. Przede wszystkim podkreślenia jednak wymaga, że zarzut ten nie wykazuje, jaki konkretnie wpływ naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 35 k.p.a. miało na wynik postępowania w przedmiocie umorzenia egzekucji.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że rzeczywiście wystąpił długi okres między zgłoszeniem przez ZUS ustania przyczyny zawieszenia – 17 grudnia 2019 r. – a wydaniem przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postanowienia o podjęciu postępowania – 21 marca 2024 r. Tak długa bezczynność może być oceniana krytycznie z punktu widzenia sprawności działania organów i zasady zaufania. Nie stanowi ona jednak przewidzianej prawem przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przepisy art. 7, art. 8 i art. 35 k.p.a. wyznaczają zasady prowadzenia postępowania, ale nie ustanawiają samoistnej podstawy umorzenia egzekucji. Natomiast art. 32aa § 1 pkt 3 u.p.e.a. nakłada na wierzyciela obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu egzekucyjnego o ustaniu przyczyny zawieszenia, jednakże nawet naruszenie tego obowiązku nie powoduje wygaśnięcia należności ani umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W stanie faktycznym sprawy podkreślenia wymaga, że ZUS już 17 grudnia 2019 r. przekazał naczelnikowi urzędu skarbowego informację o rozwiązaniu umowy ratalnej i wystąpił o podjęcie postępowania. Później informacje te ponowił. Ewentualnej opieszałości należałoby zatem upatrywać przede wszystkim w działaniu organu egzekucyjnego, a nie w całkowitym zaniechaniu wierzyciela. Nawet więc, gdyby stwierdzono przewlekłość albo bezczynność organów, nie zastępuje to ustawowej przesłanki umorzenia z art. 59 u.p.e.a.
Również jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca w nim naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska pełnomocnika skarżącego zaprezentowanego na rozprawie w zakresie takim, że jedno z upomnień kierowanych do skarżącego zostało odebrane przez osobę małoletnią.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08).
Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez stronę w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się też do zarzutu podniesionego na rozprawie a dotyczącego tego, że jedno z upomnień zostało doręczone osobie małoletniej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może odnieść skutek przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera elementów wymaganych ustawą, jest wewnętrznie sprzeczne, albo nie pozwala odtworzyć motywów rozstrzygnięcia i przeprowadzić kontroli kasacyjnej.
Tymczasem taka sytuacja w sprawie niniejszej nie występuje. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia i odniósł się do najważniejszych zagadnień: przedawnienia, charakteru zawieszenia oraz doręczenia upomnienia odebranego przez małoletnią A. C.. Nie jest więc trafne twierdzenie, że Sąd w ogóle pominął stanowisko pełnomocnika przedstawione na rozprawie. Sąd je odnotował, lecz uznał, że okoliczność dotycząca doręczenia upomnienia nie wpływa na bieg terminu przedawnienia. Ewentualna wadliwość tego rozumowania jest błędem w ocenie prawnej, nie zaś brakiem uzasadnienia w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, lecz może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. m.in. wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nieuprawniony należy także uznać zarzut z pkt 4) petitum skargi kasacyjnej polegający na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonując ustaleń w zakresie braku doręczenia jednego z upomnień osobie dorosłej, powinien uznać, że zachodzą inne podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Art. 59 § 1a u.p.e.a. został dodany na mocy art. 1 pkt 24 lit. a ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 556). Stosownie do art. 29 tej ustawy przepis ten wszedł w życie po upływie 12 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, tj. 25 marca 2024 r. Zgodnie z jego treścią postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części na wniosek wierzyciela albo z urzędu – jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem – w razie wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 1–5 u.p.e.a., a także przyczyny wymienionej w art. 33 § 2 pkt 6 tej ustawy, jeżeli brak wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpił przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Do pierwszej z wymienionych grup przesłanek należy brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.
Na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy nowelizującej z dnia 9 marca 2023 r. regulacja ta znajduje zastosowanie również do umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego i niezakończonego przed dniem jej wejścia w życie. Tym samym art. 59 § 1a pkt 1 u.p.e.a. mógł mieć zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie, mimo że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych z 2015 r. i 2016 r. Warunkiem jego zastosowania było jednak uprzednie ustalenie, że rzeczywiście wystąpiła jedna z przyczyn wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1–5 u.p.e.a., w tym że wymagane upomnienie nie zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, występując o umorzenie postępowania egzekucyjnego, powołał się przesłanki z art. 59 § 1 pkt 5 i § 2 u.p.e.a. oraz na przedawnienie egzekwowanego obowiązku. Do tych właśnie okoliczności odnosiło się przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające oraz wydane w obu instancjach rozstrzygnięcia. Zarzut braku skutecznego doręczenia upomnienia nie został podniesiony ani we wniosku wszczynającym postępowanie w przedmiocie umorzenia egzekucji, ani w środku zaskarżenia skierowanym do organu odwoławczego. Skarżący nie powołał go również w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Po raz pierwszy twierdzenie dotyczące małoletności osoby, która odebrała jedno z upomnień, zostało zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego dopiero podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji.
W toku postępowania administracyjnego organy nie dysponowały przy tym materiałem wskazującym, że upomnienie zostało odebrane przez osobę małoletnią. W aktach znajdowało się formalne potwierdzenie odbioru przesyłki przez A. C., oznaczoną jako osoba pełnoletnia. Skarżący nie kwestionował tego dokumentu ani nie przedstawił informacji mogących podważać wynikające z niego dane. Organy nie miały zatem obiektywnych podstaw do prowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego wieku osoby odbierającej przesyłkę.
Nie zmienia tej oceny wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada, zgodnie z którą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Regulacja ta uprawnia sąd do dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do uwzględnienia naruszeń prawa niewskazanych przez stronę. Nie daje mu jednak podstaw do oparcia rozstrzygnięcia na nowych i nieudowodnionych okolicznościach faktycznych, które nie były przedmiotem ustaleń organów i nie znajdują potwierdzenia w aktach administracyjnych. Niezwiązanie granicami zarzutów skargi odnosi się bowiem do zakresu kontroli prawnej oraz oceny zgromadzonego materiału, nie zaś do możliwości swobodnego konstruowania przez sąd nowej podstawy faktycznej sprawy.
Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest legalność zaskarżonego aktu oceniana według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Nie sposób zatem przypisać organowi pominięcia faktu, którego strona w postępowaniu administracyjnym nie podniosła, którego nie ujawniał zgromadzony materiał dowodowy i którego istnienia organ – wobec treści tego materiału – nie miał obiektywnych podstaw badać.
Samo oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie, zgodnie z którym "A. C. urodziła się dnia 11 sierpnia 2003 r. i w chwili odbioru korespondencji miała 13 lat", stanowiło wyłącznie twierdzenie procesowe strony. Nie było natomiast dowodem pozwalającym na ustalenie daty urodzenia odbiorcy przesyłki. Pełnomocnik nie przedłożył odpisu aktu urodzenia, zaświadczenia zawierającego dane z rejestru PESEL ani jakiegokolwiek innego dokumentu urzędowego potwierdzającego tę okoliczność. Nie była ona również faktem powszechnie znanym ani znanym Sądowi z urzędu. Nie istniały zatem podstawy do przyjęcia wyłącznie na podstawie wypowiedzi pełnomocnika, że osoba odbierająca przesyłkę rzeczywiście była wówczas małoletnia.
Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie żaden taki dokument nie został przedstawiony. Przepis ten nie pozwala natomiast na przeprowadzenie dowodu z samego oświadczenia pełnomocnika ani nie zobowiązuje sądu administracyjnego do samodzielnego poszukiwania dowodów mających potwierdzić nową wersję stanu faktycznego powołaną przez stronę. Postępowanie dowodowe przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i uzupełniający. Nie może ono prowadzić do zastępowania organów administracji w dokonywaniu po raz pierwszy zasadniczych ustaleń faktycznych ani do tworzenia przed sądem nowej podstawy faktycznej sprawy.
W konsekwencji podniesione dopiero na rozprawie i niepoparte żadnym dowodem twierdzenie o małoletności osoby, która odebrała upomnienie, nie mogło skutecznie podważyć legalności zaskarżonych postanowień. Organy rozpoznały wniosek skarżącego w zakresie wskazanej w nim przesłanki przedawnienia, natomiast zgromadzony materiał nie dawał podstaw do przyjęcia, że wymagane upomnienie nie zostało skutecznie doręczone. Nie można im zatem przypisać naruszenia art. 59 § 1a pkt 1 w związku z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. Zasada niezwiązania sądu zarzutami skargi, wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie uprawnia bowiem do zakwestionowania legalności zaskarżonego aktu na podstawie nowej, spornej i niewykazanej okoliczności faktycznej, powołanej po raz pierwszy podczas rozprawy sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od skarżącego na rzecz organu odwoławczego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.