Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie lub sąd I instancji) wyrokiem z 26 listopada 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 567/25, po rozpoznaniu skargi E. O. (dalej: skarżąca) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z 24 lipca 2025 r. nr 170000.42.57.2025-REG-EGZ-PO w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. § 6 i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1771 ze zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że dokonane przez skarżącą wpłaty, niezależnie od woli płatnika i tytułu przelewu, podlegały zaliczeniu na poczet najdalszych należności, w sytuacji gdy skarżąca dokonała wpłat na poczet bieżących należności i tak też winny być one zaksięgowane - zgodnie z jej wolą, albowiem w zakresie należności za okres wcześniejszy pomiędzy stronami zawisł spór sądowy.
- 2. naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia, albowiem zasadny był podniesiony przez skarżącą przed organem (wierzycielem) zarzut z art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2024 r., poz. 132, dalej jako u.p.e.a.), odnoszący się do nieistnienia obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Należy przypomnieć, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, określeniu, na czym naruszenie polegało, oraz przyporządkowaniu zarzutu do jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego dodatkowo na sprecyzowaniu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym wyrażało się naruszenie oraz jakie było jego znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu – ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest zaś dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie (por. Wyrok NSA z 3 czerwca 2025 r., sygn. akt III FSK 1130/24).
Autor skargi kasacyjnej nie spełnił tego wymogu, konstruując pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Wskazanie § 6 rozporządzenia, który składa się z ośmiu ustępów (pierwszy z nich dodatkowo z czterech punktów) oraz § 12 rozporządzenia, który zawiera pięć ustępów, jest nazbyt ogólne, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu nie precyzuje podniesionego zarzutu, a jedynie lakonicznie stwierdza, że z treści § 6 rozporządzenia nie wynika, by wpłata miała być zaliczana na poczet najstarszych zaległości, niezależnie od tego jaka została wyrażona wola płatnika w tytule wpłaty, czego nie zmienia także treść § 12 rozporządzenia, gdyż wolą skarżącej było uregulowanie bieżących obciążeń składkowych.
Ponadto zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem któregokolwiek z przepisów p.p.s.a. Nawet w przypadku prawidłowego sformułowania powyższego zarzutu, nie mógłby on zostać uwzględniony, bowiem sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni przepisów § 6, § 7 oraz § 12 rozporządzenia, wskazując, że wpłaty zarejestrowane po wejściu w życie rozporządzenia organ zobowiązany był zarachować na należności o najwcześniejszym terminie płatności.
Ponadto autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 – istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny.
Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe rozważania należy odnieść także do zarzutu podniesionego w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej stwierdził w nim, że skarżąca zasadnie podniosła w postępowaniu przed organem zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., odnoszący się do nieistnienia obowiązku. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że "co do należności za wcześniejszy okres, jak sam zauważył organ, zawisł spór objęty postępowaniem sądowym". W związku z tym skarżąca uznała, że podniesiony przez nią zarzut odnoszący się do nieistnienia obowiązku był zasadny i winien był zostać uwzględniony przez organ.
Ponadto podniosła, że organ nie wyjaśnił jej przed wszczęciem egzekucji w należyty sposób, jakie jest źródło jej zadłużenia, stanowiącego przedmiot postępowania egzekucyjnego oraz, że nie była wzywana do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień. Skarżąca wskazała, że do tego zarzutu, ujętego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w zasadzie się nie odniósł.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że postanowienie organu z 30 września 2024 r., oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, zostało prawomocnie uchylone przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 12 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 798/24. Uchylając ww. postanowienie WSA w Szczecinie wskazał, że wierzyciel w uzasadnieniu postanowienia nie omówił konkretnie, kiedy i w jakiej wysokości skarżąca dokonywała wpłat, w jaki sposób, według jakiego mechanizmu kalkulacyjnego wpłaty te były rozliczane, na poczet jakich konkretnie zaległości.
Nadto wierzyciel nie wykazał, czy w momencie wystawienia tytułów wykonawczych istniały należności, które zostały w nich ujęte, a okoliczności te są istotne dla prawidłowego przesądzenia, czy na skarżącej spoczywał obowiązek zapłaty kwot objętych tytułami wykonawczymi. WSA w Szczecinie podniósł, że wierzyciel nie wyjaśnił również zagadnienia, w jakim zakresie miał obowiązek doręczyć skarżącej upomnienia i następnie, czy wykonał ten obowiązek w sposób zgodny z prawem.
Skutkiem powyższego było wydanie przez organ postanowienia z 10 czerwca 2025 r., oddalającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, utrzymanego w mocy postanowieniem z 24 lipca 2025 r., na które to postanowienie skarga stała się przedmiotem zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę wskazał, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 12 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 798/24. Oceniając sprawę, sąd I instancji doszedł do konkluzji, że zalecenia ujęte we wskazanym wyroku zostały wykonane przez organ, a także nie dopatrzył się innych uchybień.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dla właściwego sformułowania zarzutu wskazanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej należałoby ująć w nim naruszenie art. 153 p.p.s.a., jako że skarżąca podnosi, co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż w jej ocenie organ nie wykonał w sposób właściwy zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Szczecinie z 12 marca 2025 r. Nawet gdyby zarzut ten był sformułowany w sposób prawidłowy, nie odniósłby on skutku, bowiem nieistnienie obowiązku, ujęte w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., oznacza przede wszystkim sytuacje, kiedy obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie.
Zastrzec należy, że nieistnienie obowiązku występuje nie tylko wówczas, gdy brak jest należności głównej i odsetek, ale też innych należności - np. kosztów egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 974/23). Skarżąca, podnosząc ten zarzut powinna przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1165/21). W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że ciężar dowodu ciąży na tym, kto z danego stanu wywodzi korzystne dla siebie skutki (por. wyrok NSA z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1343/16).
Słusznie wskazał sąd I instancji, że zobowiązania objęte tytułami wykonawczymi istniały i były konsekwencją rozliczenia wpłat dokonanych przez skarżącą, na poczet należności o najwcześniejszym terminie płatności, gdyż konto skarżącej obciążały nieuregulowane należności. Tym samym, co trafnie zważył sąd I instancji, istniała podstawa do skierowania upomnień, wystawienia tytułów wykonawczych i zastosowania środka egzekucyjnego, co organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, że w przypadku zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., o jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjne pragnie zaznaczyć, że w ramach zarzutów naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 247/23). Fakt, iż strona skarżąca kasacyjnie nie jest usatysfakcjonowana rezultatem oceny stanu faktycznego przez WSA, nie oznacza, iż doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.