Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt I GSK 409/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub sąd I instancji) wyrokiem z 18 września 2025 r. sygn. akt II SA/Go 394/25, po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na czynność Prezydenta Miasta Gorzów Wielkopolski (dalej: organ II instancji lub Prezydent) z 30 kwietnia 2025 r. nr WED.II.4431.21.2025.AP w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 230 i art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 468 z późn. zm., dalej: k.p.c.), poprzez bezpodstawne uznanie okoliczności niewykonywania przez skarżącą obowiązku wynikającego z § 4 uchwały nr V/75/2019 Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 27 lutego 2019 r. w sprawie dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (dalej: uchwała V/75/2019), jako przesłanki do odmowy wypłaty dotacji oświatowej, podczas gdy organ w żadnym razie nie opierał decyzji na tej okoliczności, a to z uwagi na nieudzielenie dostępu skarżącej do Systemu Informacji Oświatowej, za pośrednictwem którego składane są comiesięczne informacje o faktycznej liczbie uczniów. Prawidłowa analiza stanowiska organu, w szczególności w kontekście treści normy zawartej w art. 230 k.p.c., prowadzi do wniosku, iż okoliczność ta nie była w żadnym razie podnoszona i nie była podstawą do odmowy wypłaty skarżącej dotacji oświatowej (nie była sporna między stronami), toteż sąd I instancji nie miał podstaw do czynienia wykraczających poza niekwestionowane przez strony okoliczności, niemające w istocie znaczenia dla rozpoznania sprawy, nadając im niewłaściwe znaczenie:
3. II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
4. 1. § 4 uchwały V/75/2019 Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 27 lutego 2019 r. w sprawie dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 439, dalej: u.f.z.o.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazany w § 4 ww. uchwały stanowi podstawę do uznania zasadności odmowy wypłaty dotacji oświatowej na rzecz skarżącej, tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że podstawą do wypłaty dotacji oświatowej jest art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o, natomiast przepisy aktu prawa miejscowego wydane na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. mają charakter norm regulujących tryb udzielania i rozliczania dotacji, a zatem techniczne aspekty związane z prawidłowym określaniem i regulowaniem dotacji na rzecz szkół niepublicznych, które samoistnie nie są podstawą do wypłaty lub odmowy wypłaty dotacji oświatowej:
5. 2. art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 737, dalej: u.p.o.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że określona we wskazanym przepisie przesłanka wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, w kontekście dnia wskazanego w rejestrze jako dzień rozpoczęcia działalności, obejmuje tylko działalność dydaktyczną, wychowawczą, opiekuńczą, a nie uwzględnia działalności rozumianej szeroko, także w zakresie realizowania obowiązków organizacyjnych, administracyjnych czy koniecznego dla istnienia placówki postępowania rekrutacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu pozwala uznać działalność szkoły szerzej, aniżeli dokonał tego sąd I instancji, jeżeli działania te doprowadziły do sukcesu postępowania rekrutacyjnego, a szkoła w okresie, za który przyznawana jest dotacja, w rzeczywistości prowadziła działalność dydaktyczną na rzecz jej uczniów;
6. 3. art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że norma powołanego przepisu, oprócz warunku przyznania dotacji w postaci zgłoszenia do 30 września roku bazowego planowanej liczby uczniów zawiera w sobie obowiązek badania przesłanek do wykreślenia placówki oświatowej, zgodnie z art. 169 ust. 1 u.p.o., tymczasem prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Organ do wniosku, iż brak jest podstaw do odmowy wypłaty dotacji oświatowej w czasie prawnego i faktycznego funkcjonowania placówki (istnienia wpisu w rejestrze i prowadzenia działalności oświatowej), do czasu jej wykreślenia z RSPO.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych w tym zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając merytorycznie wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowany w niej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. akt I GSK 1344/24; wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt I GSK 1114/21).

W związku z tym naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej – a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu – istotne wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 1663/25).

W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji trafnie ocenił prowadzone przez organ postępowanie jako prawidłowe. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim 18 września 2025 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 394/25 (k. 45 akt sądowych) wynika, że sąd I instancji dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentu, będący wydrukiem informacji o wpisie placówki prowadzonej przez skarżącą – na fakt prawnego funkcjonowania placówki zarówno w dniu dokonania skarżonej czynności, jak i w dniu sformułowania niniejszej skargi, prowadzenia działalności oświatowej przez szkołę, posiadania przez szkołę 71 uczniów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że podstawą odmowy wypłaty dotacji były przepisy art. 33 u.f.z.o. interpretowane w kontekście art. 26 u.f.z.o. oraz art. 168 i 169 u.p.o.

Sąd I instancji dokonał zestawienia informacji wskazanych we wpisie z treścią protokołu kontroli (którego ustaleń skarżąca nie kwestionowała) na podstawie czego następnie dokonał oceny stanu faktycznego. Jedynie ubocznie sąd I instancji nadmienił, że skarżąca nie wykonywała obowiązku wskazanego w § 4 uchwały V/75/2019, tj. składania informacji o faktycznej liczbie uczniów, a nawet jeśli miała trudności z dostępem do systemu, który umożliwia przekazywanie tychże informacji organowi, to nie dążyła do ich usunięcia, ani też nie podjęła próby złożenia wskazanych informacji w formie pisemnej. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego podlegał oddaleniu jako bezpodstawny.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd I instancji właściwie zinterpretował treść § 4 uchwały V/75/2019, a także wskazał, że przepis ten nie stanowił samoistnej podstawy nieudzielenia dotacji. Zarówno z pisma organu z 30 kwietnia 2025 r. jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ odmówił wypłacenia dotacji w związku z naruszeniem przez skarżącą dyspozycji art. 33 ust. 1 u.f.z.o., które organ prawidłowo powiązał z naruszeniem art. 168 oraz art. 169 u.p.o. oraz § 4 uchwały V/75/2019. Twierdzenia skarżącej ujęte w treści skargi kasacyjnej, jakoby organ (a następnie sąd I instancji) przyjął za podstawę podjętej czynności § 4 uchwały V/75/2019 nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Wskazany przepis uchwały stanowi w ustępie 1., że organ prowadzący podmiot dotowany składa w urzędzie miasta w terminie do 5. dnia każdego miesiąca informację o liczbie uczniów wg stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, oddzielnie dla każdego typu i rodzaju szkoły/placówki.

Tak sformułowany przepis, pomijając fakt, że § 4 uchwały V/75/2019 zawiera 9 ustępów, nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia dotacji, bowiem w ogóle nie wskazuje wpływu sposobu składania informacji o liczbie uczniów na kwestię przyznania dotacji wnioskującemu podmiotowi. Takie uregulowanie zostało zawarte w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. ("dotacje, o których mowa w art. (...), są przekazywane pod warunkiem, że: 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 u.p.o., przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie (...), uczniów, (...), niepóźniej niż do dnia 30 września roku bazowego..."). Wynika to także bezpośrednio z treści pisma organu z 30 kwietnia 2025 r., w którym zawarto, że "zgodnie z art. 33 u.f.z.o. oraz uchwały V/75/2019 (...), warunkiem uzyskania dotacji jest przekazanie organowi dotującemu przez organ prowadzący szkołę do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy informacji o planowanej liczbie uczniów, pisemnego wniosku o udzielenie dotacji oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego". Zatem ocena dokonana przez sąd I instancji w tym zakresie była właściwa. W związku z powyższym zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 u.p.o., bowiem wbrew wskazanym w uzasadnieniu do zarzutu twierdzeniom, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest likwidacja szkoły czy też wykreślenie jej z rejestru, a odmowa wypłaty dotacji. Trafnie zauważył to sąd I instancji, wskazując, że postępowanie w przedmiocie wykreślenia skarżącej z ewidencji szkół niepublicznych stanowi odrębne postępowanie, a od wyniku tego postępowania nie jest uzależnione rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Ponadto, zgodnie z poglądami doktryny, niepodjęcie działalności oznacza stan rzeczy, w którym zaewidencjonowana szkoła lub placówka niepubliczna faktycznie w terminie określonym we wniosku w ogóle nie rozpoczęła prowadzenia działalności statutowej, np. z uwagi na niepowodzenie procesu rekrutacji lub niezgromadzenie niezbędnych funduszy na bieżące finansowanie. Trudno dokładnie określić, jaki stan rzeczy wiąże się z tym pojęciem, chociaż zapewne intencją ustawodawcy objęte było niepodjęcie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, która stanowi główny cel i zadanie szkoły (zob. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 169). Podobne stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 429/13; wyrok WSA w Gliwicach z 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 682/13).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 u.f.z.o.

W omawianym przepisie ustalono przesłanki, od których uzależnia się przyznanie dotacji. Brak ich spełnienia w zasadzie oznacza utratę prawa do otrzymania dotacji. Aby uzyskać dotację, należy w przepisanym terminie podać informację o planowanej liczbie uczniów oraz wprowadzić odpowiednie dane do systemu informacji oświatowej (zob. K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, art. 33). Zasadne jest zatem stanowisko sądu I instancji, gdyż już niespełnienie jednego z warunków, określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o., pozbawia podmiot wnioskujący możliwości otrzymania dotacji (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19). Przyjęcie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu omawianego zarzutu prowadziłoby do wprowadzenia założenia, że samo istnienie placówki upoważnia do otrzymania dotacji, o ile placówka taka nie została wykreślona z rejestru. Z takim poglądem nie można się zgodzić.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 762).