Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Po 521/25, w wyniku rozpoznania skargi Rady Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: "Kolegium") z dnia 9 lipca 2025 r. nr 13.808.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na rok 2025, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na rzecz Powiatu [...] zwrot kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną Kolegium zaskarżyło wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIV/102/2025 Rady Powiatu [...] z dnia 27 maja 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2025 rok, w części obejmującej załącznik Nr 2 pn. "Zmiany w planie wydatków dla Powiatu [...] na 2025 rok" w zakresie zwiększenia planu wydatków o 10.000,00 zł to jest z kwoty 45.945,00 zł do kwoty 55.945,00 zł, w dziale 853 - "Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej", rozdziale 85395 "Zakup usług pozostałych" przy uwzględnieniu w całości skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu lub ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, wniesiono o zasądzenia kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Kolegium oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 11 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1590) oraz art. 4 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1684) poprzez wywiedzenie błędnego wniosku z treści tych przepisów, że skoro starosta powołuje lekarza stwierdzającego zgon danej osoby to również dalszy proces dotyczący przewozu jej zwłok winien być wykonywany w ramach kompetencji tego samego organu (tj. starosty). Brak jest podstaw systemowych do rozdzielania tych funkcji między różne jednostki samorządu terytorialnego, albo między samorząd terytorialny a terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodę).
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Powiat wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Wymaga zatem wskazania już na wstępie, że RIO zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego.
Przy powyższym, jak wynika to z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w wyniku rozpoznania skargi Rady Powiatu [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nr 13.808.2025 z dnia 9 lipca 2025 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XIV/102/2025 Rady Powiatu [...] z dnia 27 maja 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2025 rok, w części obejmującej załącznik nr 2 pn. "Zmiany w planie wydatków dla Powiatu [...] na 2025 rok" w zakresie zwiększenia planu wydatków o 10.000,00 zh to jest do kwoty 45.945,00 zł, w dziale 853 - "Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej", rozdziale 85395 -"Pozostała działalność", § 4300 - "Zakup usług pozostałych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wydanym orzeczeniu uznał, że zaskarżony akt nadzoru - uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu naruszała przepisy prawa. Zdaniem Sądu I instancji nie było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/102/2025 Rady Powiatu [...] z dnia 27 maja 2025 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zadania wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy uznać za zadanie wskazane w katalogu zadań własnych powiatu określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiące w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania własne powiatu.
W skardze kasacyjnej postawiono Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni przepisu art. 11 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1590) oraz art. 4 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1684) poprzez wywiedzenie błędnego wniosku z treści tych przepisów, że skoro starosta powołuje lekarza stwierdzającego zgon danej osoby to również dalszy proces dotyczący przewozu jej zwłok winien być wykonywany w ramach kompetencji tego samego organu (tj. starosty). Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw systemowych do rozdzielania tych funkcji między różne jednostki samorządu terytorialnego, albo między samorząd terytorialny a terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodę).
Z tego rodzaju stwierdzeniami skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Rację ma bowiem WSA w Poznaniu wskazując, iż zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stwierdzenie zgonu winno nastąpić przez lekarza powołanego przez właściwego starostę. Wykładnia systemowa wskazuje zatem dodatkowo, że to powiat jest organem samorządu terytorialnego, który winien zajmować się powyższymi kwestiami jako zadaniami własnymi. Ustawodawca wskazuje bowiem na określony organ, który ma zajmować się regulowaną problematyką (organem tym jest starosta). Skoro starosta powołuje lekarza stwierdzającego zgon danej osoby to również dalszy proces dotyczący przewozu jej zwłok winien być wykonywany w ramach kompetencji tego samego organu (tj. starosty). Brak jest podstaw systemowych do rozdzielania tych funkcji między różne jednostki samorządu terytorialnego, albo między samorząd terytorialny a terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodę).
Z tego względu należało uznać, że w budżecie powiatu należy uwzględniać wydatki dotyczące pokrycia kosztów stwierdzenia zgonu przez właściwego starostę. Taka regulacja jest przy tym zgodna z art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz z art. 216 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Tym samym za niezasadne należy uznać stanowisko Kolegium, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do ujęcia w budżecie powiatu wydatków na świadczenia usług związanych ze stwierdzeniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładu medycyny sądowej i prosektorium.
Ponadto, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej opartej na rozważaniach dotyczących potencjalnych działań prawodawcy oraz organów administracji rządowej, gdzie wskazano, że "Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną to prawodawca ma obowiązek wskazać organ w sytuacji, gdy organy prezydiów powiatowych (miejskich w miastach stanowiących powiaty miejskie, dzielnicowych w miastach wyłączonych z województw) rad narodowych już nie istnieją, a które w ówczesnych strukturach podziału administracyjnego państwa, stanowiły administrację rządową. Ustawodawca zgodnie z art. 11 ust 3 pkt 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zobowiązał Ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych zasad pokrywania wydatków związanych z wykonywaniem oględzin. Ze względu, że obecnie nie istnieją organy wskazane w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzania zgonu i jego przyczyny, to Minister Zdrowia ma obowiązek wskazać ten organ.", jak również stanowiska opartego na projekcie ustawy z dnia 8 października 2025 r. o zmianie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r o działalności leczniczej oraz innych ustaw (UD 234), który m.in. wprowadza pojęcie koronera a także podmiot (Wojewodę) i sposób finansowania przez niego pokrycia kosztów zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium na podstawie umów zawartych z koronerami, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie WSA w Poznaniu kontrolował akt nadzoru - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nr 13.808.2025 z dnia 9 lipca 2025 r. (wydaną na podstawie na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz.
- 7) w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm.).
Kontrolując zaskarżony akt Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić aktualny stan prawny dla rozpatrywanej sprawy, który był podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji orzekając, nie może brać pod uwagę zarówno potencjalnych przyszłych stanów prawnych, a zatem z istoty niepewnych, czy też postulowanych przez RIO działań organów centralnych administracji rządowej.
W tym miejscu należy zauważyć, iż do dnia orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny projektowane przepisy dotyczące zmiany ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r o działalności leczniczej oraz innych ustaw nie weszły w życie, a z relacji prasowych wynika również, iż w nowej wersji projektu z dnia 12 lutego 2026 r. instytucję koronera zastąpiono "urzędowym lekarzem do spraw zgonów" (https://www.prawo.pl).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.