Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt. III SA/Łd 635/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 czerwca 2025 r. nr 1269/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie od na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W przypadku wydania orzeczenia nie skutkującego obowiązkiem zwrotu kosztów pełnomocnik z urzędu skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu wywołanym skargą oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części.
Wniesiono również o zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o nadesłanie akt spraw III SA/Łd 11/22, III SA/Łd 873/22, III SA/Łd 687/23 oraz III SA/Łd 684/24 w tym także dokumentacji dowodowej uzupełniająco zgromadzonej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. celem prawidłowego skompletowania akt i wydania wyroku w sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. i 176 § 1 p.p.s.a. zarzucono jako podstawy kasacyjne:
naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- 1) art. 28 ust. 1 ust. 2, ust. 3 pkt. 6 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędna wykładnię tych przepisów skutkującą przypisaniu ZUS prawidłowego ich stosowania, co do
- a) wypełnienia przez ZUS obowiązku zbadania czy zachodzą przesłanki art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy w sytuacji kilkuletniego postępowania egzekucyjnego
- b) niezachodzenia w przypadku skarżącego przesłanek fakultatywnego umorzenia należności nawet w przypadku braku całkowitej ich nieściągalności.
- 2) przepisu § 3 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) poprzez błędną wykładnię tych przepisów skutkującą przypisaniu ZUS prawidłowego ich zastosowania w sytuacji ewidentnego zaistnienia przesłanek opisanych w tych przepisach w życiu skarżącego albowiem opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych a wiek i choroby przewlekłe skarżącego pozbawiają go możliwości uzyskiwania innych dochodów poza świadczeniami emerytalno-rentowymi;
naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 3) art. 145 § 1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie zasadnej skargi i nieuchylenie wskazanej w skardze decyzji ZUS w całości w sytuacji naruszania przez ZUS zasad postępowania tj. stosowanych odpowiednio przez art. 123 u.s.u.s. - norm art. 7, art. 77 §1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, a to na skutek zignorowania podnoszonego konsekwentnie począwszy od postępowania III SA/ Łd 687/23 (pismo 15 stycznia 2024 r.), że tytułu wpłat skarżącego na ubezpieczenia społeczne wskazywały konkretny czasokres, za który skarżący dokonywał wpłaty, co ma szczególne znaczenie przy zarachowywaniu wpłat i szczególne znaczenie przy badaniu, które należności uległy przedawnieniu;
- 4) art. 153 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonał wskazania zawarte w wyroku z dnia 12.04.2022 roku wydanego w sprawie III SA/Łd 11/22, w wyroku z dnia 26.04.2023 wydanego w sprawie III SA/Łd 873/22, w wyroku z dnia 13.03.2024 roku wydanego w sprawie III SA/Łd 687/23 oraz w wyroku z dnia 30.01.2025 roku wydanego w sprawie III SA/ Łd 684/24 i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykonał tych wskazań a to dlatego, że w zakresie badania m.in. przedawnienia należności nie uwzględnił tytułów wpłat dokonywanych przez skarżącego, co skarżący podnosił już w postępowaniu o sygn. akt. lII SA/ Łd 687/23 - pismo uzupełniające skargę pełnomocnika z dnia 15 stycznia 2024 r.;
- 5) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. i art. 12a § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 10 p.p.s.a. w aspekcie jawności akt dla stron poprzez:
- a) Niezałączenie do akt sprawy akt postępowań III SA/Łd 11/22, III SA/Łd 873/22, III SA/Łd 687/23 oraz w III SA/ Łd 684/24 i co za tym idzie rozstrzyganie o tym, czy ZUS wykonał wskazania zwarte w wyrokach na podstawie niepełnych akt sprawy,
- b) Oddalenie na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. zasadnego wniosku dowodowego zawartego w skardze o załączenie w/w akt i dokumentów stanowiących dowody uzupełniające,
- c) Pozbawienie przez Sąd siebie jak i pełnomocników stron możliwości wglądu w te akta - w szczególności pełnomocnik z urzędu skarżącego nie był pełnomocnikiem w pierwszych dwóch postępowaniach w roku 2022.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a.; natomiast w pkt. 1 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w pkt. 3 art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. i art. 12a § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 10 p.p.s.a.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.
Reguła wyrażona w przepisie art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Użyty w powołanym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" oznacza, że chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.
Tym samym, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu.
Sądy dokonujące później kontroli takiego aktu administracyjnego muszą ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego, a więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe uwagi uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Sąd meriti prawidłowo przyjął, iż w sprawie nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych czy stanu prawnego powodującego możliwość odstąpienia od ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania poczynionych w wyrokach WSA w Łodzi: z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 11/22, z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 873/22, z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 687/23 oraz z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/ Łd 684/24.
Sąd I instancji formułując ocenę o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zasadnie wskazał, że organ odwoławczy zrealizował również zalecenia wynikające z ww. wyroków w ponownie prowadzonym postępowaniu. W szczególności ZUS wykonał wskazania dotyczące przedawnienia należności. Do akt sprawy załączona została dokumentacja odzwierciedlająca zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych. Organ dokonał niezwykle szczegółowej analizy zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych strony skarżącej. Powyższa analiza doprowadziła organ do uznania, że doszło do częściowego przedawnienia należności składkowych, a zatem w pełni wykonał on wskazania zawarte w wyrokach WSA w Łodzi w sprawach o sygn. akt: III SA/Łd 11/22; III SA/Łd 873/22; III SA/Łd 687/23 oraz III SA/Łd 684/24. Organ zasadnie stwierdził, że przedawnieniu uległy następujące należności: 06/2010 - 05/2011, 07/2011 - 10/2011, 03/2012 - 05/2012 (na FUS), 08/2010 - 05/2011, 07/2011 -10/2011, 03/2012 - 05/2012 (na FUZ) oraz 03/2012 - 05/2012 (na FP).
Ponadto ZUS stwierdził, że przedawnieniu uległo także zobowiązanie za okres: 08/2001, 12/2001, 02/2002 - 05/2002 (na FUS) i 01/2001 - 09/2001, 12/2001, 03/2002 - 05/2002 (na FP) ze względu na brak w aktach tytułów wykonawczych. Organ ustalił również, że pozostałe należności z tytułu składek wykazane w sentencji decyzji są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do treści przepisów dotyczących przedawnienia należności składkowych i szczegółowo, w tabeli, wskazał bieg przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, naliczane odsetki, a także rozliczenie wpłat egzekucyjnych oraz ich wysokość.
Zatem należy uznać, że organ w pełni wykonał zalecenia tutejszego sądu wyrażone w wyroku z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 684/24, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w pełni odpowiada prawu.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ podejmując zaskarżoną decyzję uwzględnił przy tym nie tylko wytyczne sądu zawarte w wyroku z dnia 30 stycznia 2025 r. (sygn. akt III SA/Łd 684/24) ale także wynikające z wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 687/23), w szczególności dotyczące wieku, stanu zdrowia i możliwości płatniczych strony skarżącej, również w kontekście minimum socjalnego według danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w roku 2024 (dane z IV kwartału).
Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 §1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. nie stwierdzając ich naruszenia przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz akceptując ustalenia faktyczne.
Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. okazał się bezzasadny.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. i art. 12a § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 10 p.p.s.a. w aspekcie jawności akt dla stron.
Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale też do art. 106 § 3 p.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 p.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy k.p.c., w tym art. 233 § 1 k.p.c.
Regulacja zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłaby być naruszona, gdyby Sąd I instancji przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy przedstawiony przez organ. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Co istotne, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.
Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie innego materiału niż ten zawarty w aktach sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie w dniu 27 listopada 2025 r. odbyła się rozprawa, w której uczestniczył pełnomocnik skarżącego. Z protokołu rozprawy wynika także, iż pełnomocnik przedstawił swoje stanowisko. Strona zaś poinformowała, że jest osobą samotną i starała się spłacać zadłużenia w oparciu o pomoc pieniężną syna oraz korzysta z pomocy finansowej syna i rodziny (k. 26 akt sądowych). Nie można zatem uznać, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 10 p.p.s.a., który stanowi, iż rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Wbrew również argumentacji skargi kasacyjnej z treści orzeczeń WSA w Łodzi w sprawach o sygn. akt: III SA/Łd 11/22, III SA/Łd 873/22, III SA/Łd 687/23 oraz w III SA/Łd 684/24 nie wynika, aby tych w sprawach zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, iż w ostatniej z tych spraw o sygn. akt III SA/Łd 684/24 skarżący w skardze do Sądu Wojewódzkiego nie podnosił zarzutu niepełnych akt sprawy. Istotne jest, że w swoich wytycznych WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA /Łd 684/24 nie odwoływał się do innej dokumentacji sprawy poza przedłożoną przez organ, co więcej na s. 23 uzasadnienia w tejże sprawie Sąd ten stwierdził: "Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3727/18; z 16 lutego 2021 r., III OSK 3112/21). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06)".
Pismem z dnia 15 kwietnia 2025 r. przesłano ZUS odpis wyroku z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 684/24 wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz akta administracyjne nadesłane przez organ.
ZUS zgodnie z wytycznymi Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 684/24 przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, dołączając dodatkowo zebrane dokumenty do już istniejących akt sprawy. Kolejny raz akta administracyjne w niniejszej sprawie zostały przesłane do Sądu I instancji przy piśmie organu stanowiącym odpowiedź na skargę z dnia 22 sierpnia 2025 r. (k. 6-9 akt sądowych). Nie można zatem uznać aby Sąd I instancji orzekał na podstawie niepełnych akt sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 ust. 2, ust. 3 pkt. 6 i ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 497; dalej: "u.s.u.s.") należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis zaś art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
Natomiast art. 23 ust 3 u.s.u.s. określa w sposób wyczerpujący przypadki nieściągalności. Skarżący kasacyjnie kwestionuje wyłącznie uznanie przez organy i Sąd I instancji niewystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo interpretując ten przepis organ odwoławczy stwierdził, że przesłanka ta nie występuje, bo prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. Za okres od 26 marca 2025 r. do 30 maja 2025 r. została wyegzekwowana kwota 2 849,96 zł. Ponadto w okresie od 15 czerwca 2021 r. do 19 marca 2025 r. na konto wpłynęły wpłaty egzekucyjne w łącznej kwocie 26 682,54 zł. Nie nastąpiło definitywne stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zatem nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej.
Również zarzut z pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia należało uznać za bezpodstawny.
Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) w uzasadnionych przypadkach. Ich wskazanie pozostawione zostało ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.
Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie, w którym to zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Opierając się o treść przywołanego przepisu zauważyć należy, że to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3a (patrz wyroki NSA z: 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11; 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje zatem, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe.
Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia.
Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W wyniku tej oceny Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.
Przypomnieć należy, iż w rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 2.887,61 zł. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz ZUS w kwocie 721,90 zł miesięcznie i do wypłaty pozostaje 1.858,83 zł. Uwzględniono też i to, że skarżący jest osobą rozwiedzioną i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Organ zgodnie z danymi Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych prawidłowo ustalił, że minimum socjalne w 2024 r. (dane za IV kwartał 2024 roku) dla 1 osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1 834,68 zł. Tym samym miesięczny dochód skarżącego nawet po dokonanych potrąceniach ze świadczenia emerytalnego jest wyższy od wskazanej kwoty minimum socjalnego. W związku z powyższym organ trafnie uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w sytuacji skarżącego występuje stan ubóstwa. Skarżący uzyskuje również wsparcie od syna, rodziny i znajomych.
ZUS wziął też pod uwagę fakt, że strona nie korzysta z żadnych form pomocy skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku. Zasadnie również organ wskazywał, że skarżący wprawdzie posiada zaległości w spłacie zobowiązań cywilnoprawnych wobec osób fizycznych, jednakże konieczność spłaty zobowiązań cywilnoprawnych nie korzysta z pierwszeństwa zaspokojenia przed zobowiązaniami publicznoprawnymi.
Niewątpliwie u skarżącego występuje niełatwa sytuacja materialna, jednakże nie posiada ona cech wyjątkowości, jaką odznaczają się szczególne wypadki losowe, a biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania i jeśli jest szansa na odzyskanie należności, to ma podstawy, aby odmówić umorzenia zaległości składkowych w całości. Tym samym, organ miał podstawy, by przyjąć, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący udowodnił, np., aby ciążące na niego zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uniemożliwiały jej: leczenie, zakup niezbędnych lekarstw lub zaspokojenie innych podstawowych potrzeb życiowych. Nie wykazał także korzystania z zasiłków stałych, okresowych czy celowych dedykowanych rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji bytowej.
Prawidłowo uznano, iż sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna, nie może ona jednak przemawiać za całkowitym umorzeniem należności, w sytuacji gdy skarżący nie znajduje się w stanie ubóstwa, czy w takiej sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków niebędących koniecznymi dla utrzymania, nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że materiał dowodowy dostępny organowi nie dawał podstaw aby uznać, że sytuacja w jakiej znalazł się skarżący jest na tyle wyjątkowa, że uzasadnia uwzględnienie jego wniosku o umorzenie należności ZUS.
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji, stwierdzając, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny.
Sąd II instancji zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności może być ponawiany i każdorazowo podlegać będzie ocenie Prezesa ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do organu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa rozłożenia na raty i umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Strona może więc okoliczności dotyczące swojego stanu zdrowia oraz uzyskiwanych dochodów podnosić ponownie, stosownie je dokumentując.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika z urzędu M. Z. o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, że z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynika, że wniosek taki powinien być złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takiego wniosku także wtedy, gdy został on zamieszczony w skardze kasacyjnej.