Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3194/24, oddalił skargę P. B. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej: "organ", "GIORiN") z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr BNFiWM.441.1.21.2023.3, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie i wypłacenie dotacji.
Na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżył go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 193 w zw. z art. 188 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mogące stanowić podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a.;
- 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżone decyzje naruszały prawo materialne, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa z dnia 10 czerwca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 860), a także § 1 pkt 6 i 7 oraz § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa z dnia 27 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1562), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżone decyzje naruszały prawo materialne, tj. naruszenie art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez bierność organu w toku postępowania, niepodejmowanie działań zmierzających do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku, opieszałe rozpoznawanie wniosku skarżącemu, mimo posiadania kompletnej dokumentacji pozwalającej na wydanie merytorycznej decyzji przed dniem 13 czerwca 2024 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 i z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).
Na samym początku zauważenia wymaga, że w przedmiotowej skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji. W żadnym bowiem z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie zostały wskazane takie przepisy, których naruszenie spowodować mogło nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym podstawą orzekania jest stan faktyczny, ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie w zarzucie tym nieprawidłowo wskazuje jako na naruszenie prawa materialnego przepisów art. 151 p.p.s.a. i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Przywołane przepisy są bowiem przepisami prawa procesowego.
Niezależnie jednak od błędnej kwalifikacji tych przepisów stwierdzić należy, że zarzut ten nie może odnieść skutku. Skarżący twierdzi, że organ prowadził sprawę zbyt długo, przez co zmienił się stan prawny. Problem polega jednak na tym, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że zarzuty dotyczące przewlekłości i bezczynności podlegają odrębnej kontroli. Służą temu ponaglenie, skarga na bezczynność oraz skarga na przewlekłość. Nie są one co do zasady przedmiotem kontroli w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji kończącej sprawę. Podzielić także należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy dochowały terminu wydania decyzji. Rozporządzenie przewidywało wydawanie decyzji po 31 maja i nie później niż do 30 września danego roku. Decyzję wydano natomiast 9 lipca 2024 r., czyli w terminie wskazanym przez przepisy.
Przedmiotowy zarzut nie wykazuje ponadto związku przyczynowego pomiędzy ewentualnym naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a. a rozstrzygnięciem organu w postaci decyzji o umorzeniu postępowania. Skarżący nie wykazuje bowiem, że organ miał prawny obowiązek wydania decyzji przed 13 czerwca 2024 r. Takiego zaś obowiązku przepisy nie przewidywały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 193 w zw. z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP.
Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Art. 188 pkt 3 Konstytucji określa jedynie kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją. Nie jest to przepis, który mógł zostać przez Sąd pierwszej instancji zastosowany lub niezastosowany przy wydaniu wyroku. Ponadto art. 193 Konstytucji przyznaje sądowi jedynie uprawnienie do zadania pytania prawnego TK, nie zaś obowiązek. Stosownie do art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest tym samym dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 2 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 281/22). W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że takich wątpliwości nie powziął i dlatego odmówił skierowania pytania prawnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten został częściowo wadliwie skonstruowany, bowiem przepisy art. 6 i 7 k.p.a. nie są przepisami prawa materialnego tylko procesowego. Przepisy te mają charakter zasad ogólnych, a zatem nie można skutecznie wykazać ich naruszenia, jeżeli organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy materialne. W stanie faktycznym sprawy organy nie mogły zaś pominąć obowiązującego rozporządzenia tylko dlatego, że strona uważa je za niekonstytucyjne.
Jako nieskuteczne należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przywołanych w zarzucie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1562) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 czerwca 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 860).
Skarżący kasacyjnie naruszenie przepisów tych rozporządzeń dopatruje się w tym, że w jego ocenie urągają one zasadom prawidłowej legislacji oraz konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawa. W szczególności nie zgadza się on z brzmieniem § 2 rozporządzenia z 10 czerwca 2024 r., zgodnie z którym wnioski o udzielenie dotacji złożone na podstawie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 6a ust. 1, § 6b ust. 1, § 6c ust. 1 lub § 7 ust. 1 rozporządzenia zmienianego w § 1 i nierozpatrzone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia postawia się bez rozpoznania.
W sprawie poza sporem jest, że wniosek o udzielenie i wypłacenie dotacji skarżący złożył na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1170 ze zm.). § 2 rozporządzenia z dnia 10 czerwca 2024 r. wszedł w życie w dniu 13 czerwca 2024 r. zaś decyzja została wydana w dniu 9 lipca 2024 r., czyli w dacie obowiązywania tego przepisu. Przepis § 2 rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie dopuszcza możliwości załatwienia, nierozpatrzonych w dacie zmiany przepisów wniosków, w oparciu o stan prawny z daty ich złożenia. Zgodnie więc z zasadą legalizmu organ administracji obowiązany był stosować przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego nie było możliwości zastosowania uchylonych przepisów, natomiast organ był zobowiązany do zastosowania nowej regulacji.
Tym samym, wobec odpadnięcia w toku postępowania administracyjnego materialnoprawnej podstawy przyznania skarżącemu wnioskowanej dotacji, ustała możliwość ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego zgodnie z treścią jego żądania. Postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe, co obligowało organ – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. – do jego umorzenia, bez wydawania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Naczelny Sąd administracyjny podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wbrew twierdzeniom skarżącego, samo złożenie wniosku nie tworzyło prawa do dotacji, zaś z obowiązujących przepisów wynikało jedynie, że dotacja może zostać udzielona. Nie można więc w tym przypadku mówić o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.