Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 października 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 210/25 po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w P. (dalej: "skarżący", "spółka", "strona") stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Polanicy-Zdroju w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za marzec 2025 r. i zasądził od Gminy Polanica – Zdrój na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Pismem 25 kwietnia 2025 r. C. sp. z o. o w P. wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta Polanicy Zdrój (dalej: Burmistrz, organ dotujący) przyznania i wypłaty dotacji za luty 2025 r. na rzecz N. (dalej: Szkoła).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 października 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 210/25 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem odmowy wypłaty dotacji za marzec było dokonanie przez organ w sposób niebudzący wątpliwości i znajdujący odzwierciedlenie w materiale dowodowym niezbędnych ustaleń co do tego, czy wykazani przez skarżącego dotacji uczniowie byli faktycznie uczniami Szkoły. Organ nie może wskazywać, że dokonał "wstępnych ustaleń" i na tej podstawie odmawiać wypłaty dotacji. Ustalenia powinny być ostateczne, konkretne i jednoznaczne. Przedłożone przez organ wraz z odpowiedzią na skargę oraz zgłoszone jako w ramach wniosków dowodowych dokumenty (pisma organów gminy, dyrektorów szkół, wydruki z SIO) datowane są na okres od maja 2025 r. oraz później i odzwierciedlają czynności podejmowane przez organ już po upływie terminu do wypłaty raty dotacji.
Przedmiotem postępowania jest natomiast czynność organu polegająca niewypłaceniu konkretnej raty dotacji, której termin przypadał na 31 marca 2025 r. Organ nie miał natomiast prawa wstrzymać w związku z powziętymi wątpliwościami wypłaty dotacji i wymagać od Sądu przeprowadzania postępowania dowodowego i rekonstruowania stanu faktycznego.
Następnie organ zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2025 roku w sprawie III SA/Wr 210/25.
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną opieram na naruszeniu przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów o które wnioskował organ w szczególności:
- a) 2 egz. Odpowiedzi Burmistrza Kościana
- b) Odpowiedzi Burmistrza Nysy
- c) Raportu z SIO (e-mail z 21 marca 2025 r., e-mail z 15 maja 2025 r. oraz wydruk wg. Stanu na 14 maja 2025 r.)
- d) Raportu SIO wg. Stanu na dzień 2 marca 2025 r. wskazującego 0 uczniów u Skarżącego
- e) Liczby uczniów szkol wg. Gminy miejsca zamieszania ucznia na dzień 1 marca 2025 r. wskazująca 69 uczniów szkoły skarżącej zamieszkałych poza gmina Polanica Zdrój.
- f) protokołem kontroli doraźnej nr DW.5533.19.2023.BO.1 przeprowadzonym przez organ nadzoru pedagogicznego - Kuratorium Oświaty we Wrocławiu,
Pomimo, iż przeprowadzane ich było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie co w doprowadziło do niepełnego i niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i oparcie wyroku wyłącznie na formalnych przesłankach, bez uwzględnienia rzeczywistego spełniania warunków do otrzymania dotacji (art. 26 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 754 ze zm.), dalej: "u.f.z.o." w zw. z art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.), dalej: "u.p.o".
- 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie będąc nimi związany powinien był wyjść poza te granice, albowiem ocena zgodności z prawem czynności odmowy wypłaty dotacji wymagała od Sądu kompleksowego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na spełnienie materialnych warunków do przyznania dotacji (faktycznej realizacji obowiązku szkolnego w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 14 ustawy Prawo oświatowe).
- II. na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną opieram również na naruszeniu prawa materialnego, a to:
- 1) art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.o. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, która polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla powstania uprawnienia do otrzymania dotacji przez niepubliczną szkołę w której realizowany jest obowiązek szkolny, wystarczające jest wpisanie szkoły w ewidencji szkół i placówek oświatowych oraz przyjęcie do szkoły uczniów podczas, gdy hipoteza normy art. 26 ust. 1 u.f.z.o., oprócz wymienionych powyżej warunków, uzależnia powstanie uprawnienia do otrzymania dotacji od spełniania przez szkołę niepubliczną zadań o których mowa w art. 14 ust 3 u.p.o.
- III. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy kasacyjnej.
- IV. Uzasadniając zarzuty organ wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie od skarżącego na jego na rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata według norm prawem przepisanych;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej - mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania - Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
Przypomnienie tych podstawowych zasad formułowania zarzutów skargi kasacyjnej konieczne było z uwagi na sformułowane w niej zarzuty.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag na uwzględnienie nie mógł zasługiwać wyartykułowany w pkt I ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej zarzut, w którym organ zarzucał naruszanie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych organu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08 te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, tamże), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15, tamże).
W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07, tamże).
Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z art. 106 § 3 wynika, że sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a.
Co również istotne w tej sprawie, autor skargi kasacyjnej wnioskował o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, które powstały po wydaniu zaskarżonej w sprawie czynności. Słusznie Sąd I instancji zaakcentował tę okoliczność i wskazał, że wnioski dowodowe dotyczące dokumentacji powstałej po 31 marca 2025 r. nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości czynności organu dotującego w marcu 2025 r.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty określone w pkt 1 ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, w której organ zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie będąc nimi związany powinien był wyjść poza te granice, albowiem ocena zgodności z prawem czynności odmowy wypłaty dotacji wymagała od Sądu kompleksowego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na spełnienie materialnych warunków do przyznania dotacji (faktycznej realizacji obowiązku szkolnego w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 14 ustawy Prawo oświatowe).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20, tamże), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19, tamże).
Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, tamże). Ponadto, wbrew intencji organu, sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu lub czynności z perspektywy przestrzegania przez organ reguł proceduralnych, w szczególności tych dotyczących ustalania stanu faktycznego. Trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że sąd administracyjny jest "sądem prawa, a nie faktu"; ewentualne ustalenia faktyczne czyni jedynie w zakresie niezbędnym do oceny legalności działania organu.
W tym miejscu jedynie dla porządku wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że również jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej, w którym organ zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.o. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, która polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla powstania uprawnienia do otrzymania dotacji przez niepubliczną szkołę w której realizowany jest obowiązek szkolny, wystarczające jest wpisanie szkoły w ewidencji szkół i placówek oświatowych oraz przyjęcie do szkoły uczniów podczas, gdy hipoteza normy art. 26 ust. 1 u.f.z.o., oprócz wymienionych powyżej warunków, uzależnia powstanie uprawnienia do otrzymania dotacji od spełniania przez szkołę niepubliczną zadań o których mowa w art. 14 ust 3 u.p.o., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się nieskuteczny.
O nieskuteczności zarzutu świadczy fakt, że organ poprzez błędną wykładnię tych przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12,, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, tamże). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który autor skargi kasacyjnej uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11,, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, tamże).
Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, tamże). Dlatego też omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Mając na uwadze brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).