Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2162/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E.T.(dalej: "skarżąca") na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS, "organ") z dnia 29 lutego 2024 r., nr 180400.71.6101.2024.RED.MStr, w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od ZUS na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 19 lutego 2020 r., nr 180071DZPDK20/000064, organ określił zadłużenie skarżącej z tytułu nieopłaconych składek na łączną kwotę 3.530,61 zł, obejmującą: 2.503,65 zł z tytułu ubezpieczenia społecznego, powiększoną o odsetki w wysokości 106 zł, oraz 1.026,96 zł z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, powiększoną o odsetki w wysokości 43 zł. Zadłużenie to dotyczyło okresu od czerwca do sierpnia 2019 r. Decyzja ta stała się prawomocna.
W dniu 15 grudnia 2020 r. ZUS wystawił tytuł wykonawczy nr TW4180020005325, obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres od 1 do 30 czerwca 2019 r., ujęte uprzednio w decyzji z 19 lutego 2020 r.
W dniu 9 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postepowania egzekucyjnego, ale ZUS postanowieniem z 19 lipca 2022 r. odmówił jego umorzenia.
Pismem z 15 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniosła zarzuty na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), podnosząc, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym z 15 grudnia 2020 r., stanowiący podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie istnieje.
Postanowieniem z 29 lutego 2024 r. organ oddalił w całości zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr TW4180020005325.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ, jako wierzyciel, ustalił, że zobowiązana nie podlegała ubezpieczeniom społecznym w ZUS. W związku z tym, w dniu 30 czerwca 2022 r., sporządzono z urzędu dokumenty ZUS ZWPA i ZUS ZWUA, wyrejestrowujące skarżącą z datą wsteczną – 31 października 2005 r. Na tej podstawie Zakład odpisał z urzędu składki na ubezpieczenia społeczne, a prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało ograniczone do kosztów egzekucyjnych, które pozostały nieuregulowane.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 64ca § 1 u.p.e.a., koszty egzekucyjne powstałe w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na należność pieniężną dochodzone są na podstawie tego samego tytułu, chyba że ustawa stanowi inaczej. W ocenie organu, postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte prawidłowo – na podstawie prawomocnych decyzji, które określały należności będące przedmiotem egzekucji. Ich nieistnienie zostało stwierdzone dopiero po złożeniu przez skarżącą pisma z 9 czerwca 2022 r. Zobowiązana nie złożyła odwołania od decyzji określających te należności, wobec czego wierzyciel działał w przekonaniu o ich istnieniu i był zobowiązany do ich dochodzenia w trybie egzekucyjnym.
Organ podniósł również, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w terminowym złożeniu dokumentów wyrejestrowujących, czym przyczyniła się do powstania kosztów egzekucyjnych.
WSA w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że z postanowienia z 29 lutego 2024 r. jednoznacznie wynika, że skarżąca nie podlegała ubezpieczeniom społecznym, do których odnosi się decyzja z 19 lutego 2020 r. określająca wysokość zadłużenia. Na podstawie tej decyzji wystawiono tytuł wykonawczy nr TW4180020005325, stanowiący podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skoro jednak brak było obowiązku ubezpieczeniowego, a tym samym zobowiązania do zapłaty należności głównej, to skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za koszty egzekucyjne wygenerowane w wyniku prowadzonego postępowania i nie może zostać nimi obciążona.
W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 64c § 3 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej) przyznaje zobowiązanemu uprawnienie do żądania zwrotu kosztów egzekucyjnych w przypadku, gdy działania organu egzekucyjnego zostały podjęte w celu przymusowego wykonania obowiązku, który – jak ustalono – w rzeczywistości nie istniał. Zwrot ten obejmuje również odsetki ustawowe naliczane od dnia pobrania należności, stanowiąc element naprawienia uszczerbku majątkowego powstałego w wyniku bezpodstawnej egzekucji. Skoro z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca nie podlegała obowiązkowi ubezpieczeniowemu, który stanowił podstawę do wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia, a następnie tytułu wykonawczego, zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do dalszego prowadzenia egzekucji – również w zakresie ograniczonym wyłącznie do kosztów egzekucyjnych.
Kontynuowanie postępowania w takim zakresie mogłoby nie tylko skutkować koniecznością zwrotu tych kosztów, lecz także prowadzić do powstania dodatkowych wydatków po stronie organu egzekucyjnego w postaci ustawowych odsetek, które – zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. – mogłyby ostatecznie zostać przeniesione na wierzyciela.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 3 u.p.e.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, polegające na pominięciu prawidłowości wydania decyzji, będącej podstawą wystawienia zaskarżonych tytułów wykonawczych i wdrożenia postępowania egzekucyjnego.
- 2. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 64c § 3 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą na podstawie art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że egzekwowany obowiązek nie istniał, w sytuacji kiedy podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja prawidłowo wydana oraz ostateczna,
- b) błędną ocenę, że art. 64c § 6 u.p.e.a. (w brzmieniu ustalonym przed 21 lutego 2021 r.) nie znajduje zastosowania jako podstawy dochodzenia kosztów egzekucyjnym w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się także rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64c § 3 u.p.e.a., którego autor upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do dalszego dochodzenia kosztów egzekucyjnych po ustaleniu, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istniał.
Na wstępie zauważyć należy, że sposób sformułowania powyższego zarzutu kasacyjnego nie odpowiada jego rzeczywistej treści. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem naruszenie przepisów postępowania przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnych ustaleń faktycznych polegających na pominięciu okoliczności, że decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego była prawidłowa w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Tak sformułowany zarzut nie dotyczy jednak ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji. Organ nie dostrzega bowiem, że kontrola sądu administracyjnego dotyczyła zaskarżonego postanowienia z 29 lutego 2024 r., a nie legalności wszczęcia egzekucji w 2020 r.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostawało natomiast, że: decyzja określająca należności z tytułu składek stała się ostateczna, na jej podstawie wystawiono tytuł wykonawczy, egzekucja została wszczęta zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, sam wierzyciel ustalił, iż zobowiązana nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, w związku z czym sporządzono dokumenty wyrejestrowujące z mocą wsteczną oraz odpisano należności składkowe. Żadna z tych okoliczności nie była kwestionowana przez Sąd pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji nie przyjął również, że organ wszczął postępowanie egzekucyjne bez podstawy prawnej ani że w chwili wystawienia tytułu wykonawczego działał bezprawnie. Przeciwnie, uzasadnienie wyroku wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcie oparto na późniejszym ustaleniu, że obowiązek, którego wykonania dochodzono, w rzeczywistości nie istniał. Oznacza to, że powyższy zarzut kasacyjny polemizuje z tezą, której Sąd pierwszej instancji w ogóle nie sformułował.
Nie można również podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że legalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego przesądza o dopuszczalności dalszego dochodzenia kosztów egzekucyjnych po ustaleniu, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istniał. Sąd pierwszej instancji nie oceniał bowiem wyłącznie momentu wszczęcia egzekucji, lecz badał legalność zaskarżonego postanowienia według stanu istniejącego w dacie jego wydania. W tej dacie wierzyciel dysponował już własnym ustaleniem, zgodnie z którym skarżąca nigdy nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, co skutkowało sporządzeniem dokumentów wyrejestrowujących z datą wsteczną oraz odpisaniem należności z tytułu składek. Nie sposób zatem twierdzić, że organ miał obowiązek abstrahować od tych ustaleń przy ocenie dalszej dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zaakceptowania sytuacji, w której organ egzekucyjny kontynuowałby dochodzenie kosztów postępowania służącego przymusowemu wykonaniu obowiązku, o którego nieistnieniu sam wierzyciel posiada już wiążącą wiedzę wynikającą z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Stanowisko takie pozostawałoby w sprzeczności z celem postępowania egzekucyjnego, którego funkcją jest doprowadzenie do wykonania istniejącego obowiązku administracyjnoprawnego, a nie utrzymywanie skutków egzekucji po definitywnym ustaleniu, że obowiązek ten nigdy nie powstał.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące art. 64c § 3 oraz art. 64c § 6 u.p.e.a. Istota argumentacji autora skargi kasacyjnej w tych zarzutach sprowadza się do twierdzenia, że skoro postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie ostatecznej decyzji określającej należności z tytułu składek, to koszty egzekucyjne pozostają należne niezależnie od późniejszego ustalenia, iż zobowiązana w rzeczywistości nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym.
Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Punktem wyjścia rozważań musi być wskazanie, że postępowanie egzekucyjne ma charakter akcesoryjny względem obowiązku podlegającego wykonaniu. Jego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania istniejącego obowiązku publicznoprawnego. Egzekucja administracyjna nie stanowi celu samego w sobie, lecz jest środkiem służącym realizacji obowiązku wynikającego z prawa materialnego. Z tego względu dalsze utrzymywanie skutków postępowania egzekucyjnego nie może abstrahować od późniejszych ustaleń dotyczących samego istnienia obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że po wszczęciu egzekucji wierzyciel przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego wynikiem było ustalenie, że skarżąca nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. Konsekwencją tego ustalenia było wyrejestrowanie jej z ubezpieczeń z mocą wsteczną oraz odpisanie należności składkowych, których wykonaniu miała służyć prowadzona egzekucja. Nie ulega zatem wątpliwości, że wierzyciel sam przyjął, że obowiązek materialnoprawny objęty tytułem wykonawczym nie istniał. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że koszty egzekucyjne zachowują samodzielny byt prawny wyłącznie z tego względu, że w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego istniała ostateczna decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Argumentacja ta pomija bowiem zasadniczą okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego już po definitywnym ustaleniu przez wierzyciela nieistnienia obowiązku podlegającego wykonaniu. Nie można zatem utożsamiać legalności wszczęcia egzekucji z oceną dopuszczalności dalszego utrzymywania jej skutków po ustaleniu, że obowiązek objęty egzekucją nigdy nie istniał.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z art. 64c § 3 u.p.e.a. nie wynika zasada, zgodnie z którą zobowiązany obowiązany jest ponosić koszty egzekucji również w sytuacji, gdy sam wierzyciel ostatecznie stwierdził brak obowiązku materialnoprawnego. Przepis powyższy określa ogólną zasadę ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego, zakładając jednak istnienie obowiązku podlegającego przymusowemu wykonaniu. Nie może on być interpretowany w oderwaniu od podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego oraz celu, któremu postępowanie to służy.
Nie można zaakceptować wykładni prowadzącej do sytuacji, w której zobowiązany ponosiłby koszty postępowania egzekucyjnego wszczętego dla wykonania obowiązku, którego – jak ostatecznie ustalono – nigdy nie był zobowiązany wykonywać. Takie rozumienie art. 64c § 3 u.p.e.a. prowadziłoby do oderwania kosztów egzekucyjnych od ich funkcji kompensacyjnej i przekształcenia ich w samoistną sankcję finansową, niezależną od istnienia obowiązku podlegającego egzekucji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64c § 6 u.p.e.a. Autor skargi kasacyjnej poprzestaje bowiem na twierdzeniu, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie wykazując jednak, z jakich względów okoliczności sprawy odpowiadają hipotezie tej normy oraz dlaczego miałaby ona wyłączać zastosowanie ogólnych zasad wynikających z całokształtu regulacji postępowania egzekucyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera również argumentacji pozwalającej przyjąć, że art. 64c § 6 u.p.e.a. ustanawia samodzielną podstawę utrzymania obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych po definitywnym ustaleniu przez wierzyciela, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nigdy nie istniał. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że powyższy przepis nie miał w sprawie zastosowania.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 215).