Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 września 2025 r., I SA/Ol 329/25 oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "organ") z 26 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020).
[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzucono "w trybie art. 174 p.p.s.a rażące naruszenie przepisów prawa:
- - § 6 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 polegające na niesłusznym przyjęciu, iż brak jest podstaw do uznania, że rolnik kontynuuje realizację podjętego zobowiązania ekologicznego w rozumieniu tego przepisu
- - art. 81a § 1 kpa polegające na nieuwzględnieniu faktu, że złożony przez rolnika wniosek o przyznanie płatności za rok 2022 obejmował całość gruntów objętych uprzednim zobowiązaniem ekologicznym, a jedynie z przyczyn technicznych (prawdopodobny błąd systemowy) został on potraktowany jako wniosek o przyznanie płatności w zakresie użytków rolnych wynoszących 17,26 ha".
Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
- - decyzja w sprawie przyznania płatności ekologicznej z 16 lutego 2022;
- - decyzja w sprawie przyznania płatności ekologicznej z 8 marca 2023;
- - decyzja w sprawie przyznania płatności ekologicznej z 15 czerwca 2024;
- - wniosek o przyznanie płatności na rok 2022;
- - wniosek o przyznanie płatności na rok 2023; wszystkich na okoliczność złożenie przez rolnik wniosku o przyznanie płatności do całości gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w piśmie procesowym zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przypisanych.
Po uprzednim wezwaniu Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie pismem z 23 grudnia 2025 r., zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym i których naruszenia nie stwierdził wojewódzki sąd administracyjny.
Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego mającymi zastosowanie w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisy kpa z uwzględnieniem art. 10a wskazanej ustawy, oraz z mocy jej art. 29 ust. 7 odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa: 1) z wyjątkiem przepisów:
- a) dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni, b) art. 78 i art. 78a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. można skutecznie zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, kiedy zarzut ten zostanie powiązany z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., będącym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenie polega na uwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) lub też naruszenie to polega na błędnym niestwierdzeniu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).
Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd nie zaakceptuje i uzna za nieprawidłowe rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej, lub też zaakceptuje i uzna za prawidłowe błędne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej.
Podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej z 26 maja 2025 r. są przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1) i pkt 2), ust. 1c, ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 31 ust. 2 pkt 2), ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...). Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Płatność ekologiczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej do określonych gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym albo informacji, o której mowa w § 17 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów. Płatność ekologiczna podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W skardze kasacyjnej wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzucono "w trybie art. 174 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów prawa: § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 polegające na niesłusznym przyjęciu, iż brak jest podstaw do uznania, że rolnik kontynuuje realizację podjętego zobowiązania ekologicznego w rozumieniu tego przepisu; art. 81a § 1 kpa polegające na nieuwzględnieniu faktu, że złożony przez rolnika wniosek o przyznanie płatności za rok 2022 obejmował całość gruntów objętych uprzednim zobowiązaniem ekologicznym, a jedynie z przyczyn technicznych (prawdopodobny błąd systemowy) został on potraktowany jako wniosek o przyznanie płatności w zakresie użytków rolnych wynoszących 17,26 ha."
Według § 6 ust. 3 wskazanego rozporządzenia: Pomimo że w drugim lub w kolejnym roku realizacji zobowiązania ekologicznego: 1) nie są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej lub 2) rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, lub 3) rolnik nie złożył, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informacji o gruntach oraz o pakiecie lub wariancie realizowanym na tych gruntach, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię - uznaje się, że rolnik kontynuuje realizację podjętego zobowiązania ekologicznego, jeżeli grunty objęte tym zobowiązaniem znajdują się w posiadaniu rolnika.
Natomiast, zgodnie z art. 81a §1 kpa: Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przepis ten ma zastosowanie, kiedy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zgodnie z trybem z i zasadami przewidzianymi w Kodeksie, organ administracji publicznej dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pozostają jednak niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Przesłanką zastosowania omawianego nakazu jest prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Wątpliwości, o których mowa są wątpliwościami organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.
Wątpliwości i zastrzeżenia stron odnośnie do gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego są rozstrzygane przez organ administracji w toku postępowania dowodowego, a nie po jego zakończeniu. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie zebrał pełny materiał dowodowy w postaci dokumentów, dotyczący obowiązku zwrotu przez [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne i dokonał jego wszechstronnej oceny w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, którą zaakceptował Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w tej sprawie istniały istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie istniały one w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie 30 lipca 2025 r.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Jeśli przyjąć, że § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest przepisem prawa materialnego, ponieważ reguluje domniemanie, że rolnik kontynuuje realizację podjętego zobowiązania ekologicznego, jeżeli grunty objęte tym zobowiązaniem znajdują się w posiadaniu rolnika, to zarzut jego naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał tego przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jak również nie wskazał postaci naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku terminowego wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2023 r., II GSK 1291/19, złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.