Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 22 października 2025 r., I SA/Op 336/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: "organ") z 3 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wpis do ewidencji producentów w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nysie z 3 stycznia 2025 r., nr [...]. W punkcie II. zasądził od organu na rzecz skarżącej 697,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
"a) naruszenie prawa materialnego - art. 42 ustawy o statystyce publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z faktu, iż jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, może mieć nadany nr REGON wynika, że niejako automatycznie staje się jednostką organizacyjną, której ustawa przyznaje zdolność prawną,
b) naruszenie prawa materialnego – art. 2 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z faktu, iż jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, może mieć nadany nr NIP wynika, że z mocy prawa staje się jednostką organizacyjną, której ustawa przyznaje zdolność prawną,
c) naruszenie prawa materialnego - art. 34 ust. 6 ustawy o kołach gospodyń wiejskich poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z faktu, iż na podstawie przepisów dotychczasowych funkcjonuje koło gospodyń wiejskich, które nie wystąpiło z wnioskiem o dokonanie wpisu, można wyprowadzić wniosek o posiadaniu przez tego typu podmiot zdolności prawnej,
d) naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 3 i 6a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że producentem rolnym, tudzież potencjalnym beneficjentem może być jednostka organizacyjna, która nie posiada zdolności prawnej,
e) naruszenie przepisów postępowania - art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż stroną postępowania administracyjnego może być podmiot, który nie posiada zdolności prawnej,
f) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, w związku z czym skargę, stosownie do art. 151 p.p.s.a należało oddalić.".
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pełnomocnik [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym i których naruszenie stwierdził wojewódzki sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do środków tych należy eliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu, o ile spełnione są przewidziane w przepisie art. 145 § 1 i nast. p.p.s.a. przesłanki. Wykroczenie poza te podstawy, bądź posłużenie się nimi w sposób nieuzasadniony może świadczyć o naruszeniu nie tylko odpowiedniego przepisu zawartego w art. 145 p.p.s.a., ale o uchybieniu normie kompetencyjnej zamieszczonej w art. 3 § 1 p.p.s.a. Wypowiedź sądu względem zaskarżonej formy prawnej działania administracji nie może być dowolna.
Aplikowanie poszczególnych podpunktów art. 145 § 1 p.p.s.a. musi znajdować oparcie w stwierdzeniu przez sąd przewidzianych w nim wad decyzji bądź poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przypisanie ich organowi musi zostać należycie uargumentowane w motywach wydanego orzeczenia, tak by zarówno skarżący, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej dysponował motywami pozwalającymi na weryfikację poprawności zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.
Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy p.p.s.a. oraz przepisy art. 29 kpa i art. 105 § 1 kpa.
W petitum skargi kasacyjnej lit. e) oraz lit. f) zarzucono "naruszenie przepisów postępowania": art. 29 kpa w związku z przepisem prawa cywilnego; art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. można podnieść zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., kiedy skarżący kasacyjnie powiąże ten przepis postępowania sądowoadministracyjnego z przepisem prawa materialnego, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. Aby zarzut był skuteczny, skarżący kasacyjnie winien wskazać postać naruszenia powiązanego przepisu prawa materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut podniesiony pod lit. f) nie został powiązany z przepisem prawa materialnego, który miał naruszyć wojewódzki sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę na decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku z 22 października 2025 r. zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie stwierdzonego przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie naruszył przepisów postępowania w rozumieniu nieprzytoczonej przez skarżącego kasacyjnie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę na decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.): art. 3 pkt 3 i 6a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów i ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w związku z art. 34 ust. 6 ustawy o Kołach Gospodyń Wiejskich.
Według art. 3 pkt 3) i pkt 6a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użyte w ustawie określenia oznaczają: producent rolny - osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia 2021/2115. Potencjalny beneficjent - osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która może: a) ubiegać się o przyznanie pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, b) uczestniczyć w innych niefinansowych, współfinansowanych lub finansowanych ze środków Unii Europejskiej lub ze środków budżetowych mechanizmach administrowanych przez Agencję lub Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w ramach których odpowiednio Agencja lub Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa realizuje swoje zadania - niebędącą producentem rolnym, beneficjentem programów rybackich, posiadaczem zwierzęcia, organizacją producentów lub podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny.
Natomiast, zgodnie z art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich, koła gospodyń wiejskich, które nie wystąpią z wnioskiem o dokonanie wpisu koła gospodyń wiejskich do rejestru zgodnie z przepisami niniejszej ustawy, działają na podstawie przepisów dotychczasowych.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. można skutecznie zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, kiedy zarzut ten zostanie powiązany z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., będącym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenie polega na uwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd nie zaakceptuje i uzna za nieprawidłowe rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej.
W petitum skargi kasacyjnej lit. c) oraz lit. d) zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 34 ust. 6 ustawy o kołach gospodyń wiejskich poprzez jego błędną wykładnię; art. 3 pkt 3 i 6a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez ich błędną wykładnię "polegającą na przyjęciu". Te zarzuty nie zostały jednak powiązane z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponadto skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię nie przedstawił własnej, prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, przez co nie wykazał na czym konkretnie polegało nieprawidłowe zrekonstruowaniu przez Sąd I instancji norm prawnych tam zawartych. Użyty w zarzutach zwrot: "polegającą na przyjęciu" wskazuje na to, że w istocie chodzi o niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.
Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę. Wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę na decyzję ostateczną, nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.), tj. art. 42 ustawy o statystyce publicznej oraz art. 2 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Z tego powodu, zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej lit. a) oraz lit. b) nie poddają się kontroli kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.