Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 170/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 lutego 2023 r., I SA/Kr 177/22 oddalił skargę A. X. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (organ) z 4 listopada 2021 r., nr SKO.E/4106/30/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej przyznanej w 2016 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 26 sierpnia 2021 r., znak: WPW.RPL.3032.37.1.2018/1, określił wysokość dotacji należnej do zwrotu przyznanej w 2016 r. [...]), dla których organem prowadzącym jest skarżący wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 523 721,48 złotych wraz z odsetkami.

Prezydent Miasta Tarnowa postanowieniem z 7 lipca 2021 r. wyodrębnił z postępowania o zwrot dotacji oświatowej za 2016 r. części sprawy nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego postępowania, w ten sposób, że:

1. 1) pierwsza część postępowania stanowi postępowanie prowadzone w celu określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej przyznanej w 2016 r. wykorzystanej na prowadzenie [...]w związku z wypłatą za "godziny ponadwymiarowe", "inne ponadwymiarowe", "zastępstwa doraźne" oraz na pozostałe wydatki,
2. 2) druga część postępowania stanowi postępowanie prowadzone w celu określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej przyznanej w 2016 r. dla [...], dla których organem prowadzącym jest skarżący, którą wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem na wydatki inwestycyjne.

Przedmiotem omawianej decyzji jest część druga postępowania w zakresie wydatków inwestycyjnych.

Na skutek odwołania skarżącego decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 4 listopada 2021 r., znak: SKO.E/4106/30/2021.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 252 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, dalej: "ufp").

Z ustaleń organu pierwszej instancji, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim w dokumentacji z kontroli przeprowadzonej w dniach od 3 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r., wynika, że do 25 października 2016 r. organem prowadzącym w [...] była X. Y.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnowie z [...] r. sygn. akt [...] dokonano zmiany wpisu nr [...] nr [...] oraz nr [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miasta polegającej na zmianie organu prowadzącego. Zgodnie z zaświadczeniami o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z 4 listopada 2016 r. Organem prowadzącym jest skarżący. Na podstawie comiesięcznie składanych oświadczeń/informacji o liczbie uczniów Urząd Miasta Tarnowa przekazał dotację na poszczególne placówki oświatowe w następujących kwotach: 1) na prowadzenie [...] w kwocie 490 877,69 złotych.

1. 2) na prowadzenie [...] w kwocie 1 505 977,77 złotych.
2. 3) na prowadzenie [...] w kwocie 372 313,76 złotych. W decyzji z 26 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa stwierdził, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 523 721,48 złotych wraz z należnymi odsetkami, w tym; na prowadzenie [...] w kwocie 99 507,08 złotych wraz z należnymi odsetkami, na prowadzenie [...] w kwocie 387 553,90 złotych wraz z należnymi odsetkami, na prowadzenie [...] w kwocie 36 660,50 złotych wraz z należnymi odsetkami Jak już wyżej wskazano. Prezydent Miasta Tarnowa wydał swoje rozstrzygnięcie wyłącznie w zakresie, w jakim sprawa dotyczyła wydatków na cele inwestycyjne. Zarówno materiał dowodowy jak i ustalenia zawarte w decyzji, a także wysokość dotacji przypisanej do zwrotu odpowiada co do istoty rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa zawartemu w decyzji z 30 grudnia 2020 r, Kolegium uchylając tę decyzję nie wskazało, aby w tym zakresie zachodziła konieczność przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło, że decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę.

Odnosząc się do meritum rozstrzygnięcia, organ zwrócił uwagę, że podstawą do określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem była kwota określona jako "wydatki inwestycyjne" w wysokości 523 721,48 złotych. Organ wskazał, że wydatki te dotyczą inwestycji przy ul. Z. [...]. Prace te były realizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 31 stycznia 2014 r. nr 11/C/2014 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku stodoły na pomieszczenie boisk sportowych wraz z wykonaniem przebudowy na terenie obejmującym działkę nr [...] w V. przy ul. Z. [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 29 maja 2015 r. nr 279/2015 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na roboty budowlane dla zamierzenia obejmującego przebudowę istniejącego budynku stodoły wraz ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia boisk sportowych z zapleczem, położonej na terenach obejmujących nieruchomość w V. przy ul. Z.; [...]. gruntów obręb [...], działka [...].

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w tym zakresie zgromadził niezbędny materiał dowodowy do wydania decyzji w sprawie i dla potrzeb jej rozstrzygnięcia, wbrew wnioskowi zawartemu w odwołaniu, nie jest konieczne pozyskiwanie wiadomości specjalnych w postaci dowodu z opinii biegłego.

Na skutek skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 lutego 2023 r., I SA/Kr 177/22 oddalił skargę skarżącego na decyzję organu z 4 listopada 2021 r., nr SKO.E/4106/30/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej przyznanej w 2016 r.

Sąd I instancji w uzasadnieniu podniósł, że po wielokrotnie wydawanych w sprawie rozstrzygnięciach organów obydwu instancji, jak również tut. Sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest wyłącznie kwestia określenia należnej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej przyznanej w 2016 r. na wydatki inwestycyjne. Zarzuty skargi koncentrują się wokół następujących kwestii: wydania decyzji na niewłaściwy podmiot, tj. organ tymczasowy, wyodrębnienie przedmiotowej sprawy z głównego postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji za 2016 r., niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżący zamiast remontu zrealizował inną inwestycję, na którą uzyskał decyzję o lokalizacji celu publicznego i decyzję o pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1991 Nr 95 poz. 425, ze zm., dalej: u.s.o.) w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że dotację oświatową można wydatkować wyłącznie na cele ściśle związane z działalnością przedszkola czy też szkoły.

Rozpoznając w pierwszej kolejności najdalej idące zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną, a to naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd uznał je za chybione. Za podstawę zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę.

W decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz o pozwoleniu na budowę zamierzenie inwestycyjne zostało określone jako "przebudowa istniejącego budynku stodoły wraz ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia boisk sportowych z zapleczem". Ewidentnie zatem skarżący dokonał przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania stodoły, nie zaś jej remontu, czyli odtworzenia stanu pierwotnego. W tym zakresie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o powołanie biegłego z zakresu budownictwa, bowiem zmierzałby on wyłącznie do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Okoliczność ta została stwierdzona na podstawie dokumentów źródłowych, które były wystraczające do stwierdzenia charakteru wykonanych robót jako przebudowy, nie zaś remontu, na który wydatki mogą być pokryte z dotacji oświatowej. Prawidłowo zatem organy podatkowe zakwalifikowały jako dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę wynikającą z faktur wskazanych w decyzji dotyczących przedsięwzięcia inwestycyjnego.

A. X. (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi kasacyjnej i zmianę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lutego 2023 r., I SA/Kr 177/22 poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 listopada 2021 r., znak SKO.E/4106/30/2021 w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a. Naruszenie przepisów postępowania, które miał wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy decyzja była wydana względem organów prowadzących jednostki oświatowe: [...] oraz [...], które nie istniały w chwili wydawania zaskarżonej decyzji;

b. Naruszenie przepisów postępowania, które miał wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy decyzja była wydana względem osoby która była wpisana w rejestrze jako osoba pełniąca zarząd tymczasowy, a nie organu prowadzący jednostkę oświatową;

c. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się Sądu I instancji co do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie prawa materialnego, oraz na rozprawie w zakresie przepisów postępowania, a dotyczącego naruszenia:

1) art. 104 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") (poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w ramach niniejszego postępowania możliwe było wydanie decyzji częściowej w sytuacji gdy przedmiotem postępowania było określenie czy dotacja oświatowa została wydatkowana w sposób niewłaściwy, natomiast organ dokonał podziału przedmiotowej sprawy nie w oparciu o wyżej wskazany przedmiot postępowania a w oparciu podstawę na jakiej zamierza uznać dotację za wydatkowaną w sposób nieprawidłowy, co nie jest przedmiotem postępowania i nie może być kryterium determinującym wydanie decyzji częściowej

2) art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 104 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o wyodrębnieniu części nadających się do samodzielnego rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji decyzji dotyczącej wyłącznie określenia wysokości należnej do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem na wydatki inwestycyjne, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie zarejestrowane jest pod jedną sygnaturą, dotyczy zwrotu dotacji oświatowej przekazanej [...] w 2016 r., a więc nie zachodziły przesłanki umożliwiające wydanie decyzji częściowej;

3) e) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., przez brak prawnego uzasadnienia co do uznania, że skarżący, do którego skierowana została decyzja, jest następcą prawnym organu prowadzącego w 2016 r., tj. podmiotu ewentualnie zobowiązanego do zwrotu dotacji;

4) art. 75, art. 77 i art. 80 w związku z art. 7 k.p.a., polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów (osób) prowadzących szkołę, a także brak wskazania konkretnych podstaw prawnych i konkretnego przepisu o.p., stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej, co stanowi naruszenie zasady wyjaśnienia podstaw prawnych, określonej w art. 107 § 3 k.p.a.;

d. Przepisów prawa materialnego, a to art. 168 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że orzeczenie Sądu powszechnego zastępuje konstytutywny wpis w Rejestrze Podmiotów Prowadzących Placówki Oświatowe.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Nowo ustanowiony pełnomocnik skarżącego kasacyjnie pismem z 11 czerwca 2025 r. (data wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego 16 czerwca 2026 r.) zgłosił swój udział w sprawie oraz uzupełnił i doprecyzował uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W uzasadnieniu podniósł, że w skardze z 4 lipca 2023 r. jako podstawę kasacyjną wskazano, że Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie prawa materialnego.

Dodatkowo wbrew dyspozycji przywołanego w podstawach skargi art. 134 p.p.s.a. sąd nie wziął pod uwagę wszystkich podstaw prawnych, a ograniczył się w bardzo wąskim zakresie jedynie do interpretacji przepisów wskazanych jako podstawę wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sytuacji, gdy powinien wziąć pod uwagę również inne przepisy wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu pełnomocnik Skarżącego uzupełnił i doprecyzował uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazując, że w toku postępowania przed Sądem I instancji Skarżący wskazywał, że doszło do naruszenia art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty, (dalej: u.s.o.) polegającym na przyjęciu, że Wnioskodawca wykorzystał dotację oświatową przyznaną w 2016 roku dla [...] niezgodnie z dyspozycją w/w przepisu na wydatki inwestycyjne w sytuacji, gdy Wnioskodawca przeznaczył te środki zgodnie z art. 90 ust. 3d na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Argumentację na poparcie powyższego pisma skarżący kasacyjnie przedstawił w jego uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 252 ust. 1 pkt 1), ust. 6 pkt 1) ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia okoliczności w postaci pobrania (wypłacenia) tych środków. Powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna, obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot.

Ten obowiązek powstaje w czasie (w chwili) dopuszczenia się nieprawidłowości w postaci pobrania (wypłacenia) środków. Decyzja zwrotowa potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Organy administracji publicznej przyjęły, a także wojewódzki sąd administracyjny, że do 25 października 2016 r. organem prowadzącym w [...] była X. Y.. Zgodnie z zaświadczeniami o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z 4 listopada 2016 r., organem prowadzącym jest skarżący. Postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Tarnowa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia zakresu zwrotu dotacji udzielonej w 2016 roku (która została przekazana z budżetu jednostki samorządowej od 28 stycznia 2016 r. do 15 grudnia 2016 r.) zawiadamiając o tym skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził następującą ocenę prawną: "Mimo śmierci X. Y. została zachowana ciągłość działalności wskazanych wyżej placówek, a na wniosek A. X. została dokonana zmiana organu prowadzącego.

Zgodnie z zaświadczeniami o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z 4 listopada 2016 r. organem prowadzącym tych placówek jest A. X.. Zatem organ prawidłowo skierował swoją decyzję do A. X., który jest następcą prawnym poprzedniego organu prowadzącego placówkę."

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem tej sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej z urzędu jest określenie kwoty zwrotu dotacji wraz z odsetkami udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Stosując zatem z mocy art. 67 ust. 1 ufp odpowiednio regulacje O.p., trzeba uznać że prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną (osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej) podlega na mocy ustawy o finansach publicznych obowiązkowi zwrotu dotacji w przypadkach tam wskazanych. Podatnik odpowiada całym swoim majątkiem za wynikające ze zobowiązań podatkowych podatki (art. 26 O.p.). Prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną odpowiada całym swoim majątkiem za zwrot dotacji; jest obowiązany sam obliczyć i zwrócić do budżetu jednostki samorządu terytorialnego tę część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości w terminie, kiedy wpłata powinna nastąpić. Niezwrócona w terminie dotacja jest zaległością podatkową (art. 51 § 1 O.p.). Za zaległości podatkowe podatnika odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem również osoby trzecie (tak: art. 107 § 1 O.p.).

Osoby trzecie odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z następcą prawnym podatnika za przejęte przez niego zaległości podatkowe (art. 107 § 1a O.p.). O odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w drodze decyzji (art. 108 § 1 O.p.).

Natomiast, zgodnie z art. 97 § 1 O.p., spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 1a, 2 i 2a, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Pomimo, że przepisy Ordynacji podatkowej nie definiują spadkobiercy oraz w tym zakresie nie odsyłają do właściwych regulacji Kodeksu cywilnego, należy przyjąć, że spadkobierca podatnika w rozumieniu Ordynacji podatkowej to spadkobierca w rozumieniu cywilistycznym.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. W przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną (art. 168 ustawy Prawo oświatowe), dokonanie wpisu tej zmiany do ewidencji nie powoduje, że aktualnie prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną staje się osobą trzecią odpowiedzialną za zaległości podatkowe podatnika - organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną przed zmianą wpisu w ewidencji. W szczególności, w takim wypadku nie można w drodze decyzji orzec o odpowiedzialności podatkowej nabywcy przedsiębiorstwa za zaległości podatkowe podatnika związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (art. 112 § 1 O.p.). Przepisy Ordynacji podatkowej nie definiują pojęcia przedsiębiorstwa, a według art. 551 Kodeksu cywilnego przedsiębiorstwo definiowane jest jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej.

Zakres odpowiedzialności nabywcy jest ograniczony do wartości nabytego przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części. Zmiana organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną (art. 168 ustawy Prawo oświatowe) i dokonanie wpisu tej zmiany do ewidencji nie powoduje, że aktualnie prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną staje się podmiotem nabywającym majątek związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, ponieważ prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą.

Według ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, do 25 października 2016 r. organem prowadzącym była osoba fizyczna X. Y., która zmarła, a od 4 listopada 2016 r. osoba fizyczna A. X.. Dotacja na 2016 rok została przekazana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, między innymi 28 października 2016 r., 28 listopada 2016 r. oraz 15 grudnia 2016 r., tj. po śmierci osoby fizycznej wpisanej do ewidencji, jako prowadząca szkołę lub placówkę niepubliczną. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9-12 stosuje się odpowiednio. Dokonana w tym trybie zmiana organu prowadzącego nie spowodowała żadnych skutków na gruncie podatkowym.

Skarżący nie stał się osobą trzecią odpowiadającą całym swoim majątkiem za zaległości podatkowe X. Y.. A. X. nie przejął od podatnika X. Y. jej zaległości podatkowych. Tylko spadkobiercy podatnika będącego osobą fizyczną przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy (art. 97 § 1 O.p.) i nie są przy tym następcą prawnym podatnika w rozumieniu art. 107 § 1a O.p. Spadkobierca zmarłego podatnika odpowiada za jego zaległości podatkowe, nie jako osoba trzecia i nie solidarnie. Spadkobierca podatnika może być stroną w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez spadkodawcę.

Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności decyzji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Przepisy te Naczelny Sąd Administracyjny stosuje, kiedy uwzględni skargę kasacyjną w trybie art. 188 p.p.s.a. Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ustali, że zachodzi przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., to stwierdza nieważność decyzji nawet wtedy, kiedy jest to orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Według art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z kolei, według art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeśli sąd administracyjny uwzględniając skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a., to stwierdza jej nieważność od chwili wydania. Stwierdzenie to jest równoznaczne z ustaleniem, że toczące się postępowanie administracyjne nie zawierało koniecznego elementu podmiotowego sprawy administracyjnej, toczyło się bez udziału strony. Tego braku sprawy administracyjnej nie konwaliduje skuteczne wniesienie skargi na decyzję ostateczną przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. nie konwaliduje braku podmiotowego sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej).

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.; art. 188 p.p.s.a.) wiąże w sprawie, która na etapie wydania orzeczenia (np. wydania wyroku po zamknięciu rozprawy) jest sprawą sądowoadministracyjną, a taką nie jest sprawa z udziałem osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., pomimo nadania jej statusu strony w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 32 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lutego 2023 r., I SA/Kr 177/22; stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 4 listopada 2021 r., nr SKO.E/4106/30/2021 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 26 sierpnia 2021 r. nr WPW.RPL3032.37.1.2018/1.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zawiadomieniem z 27 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Tarnowa poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Tarnowa udzielonej w 2016 roku, przekazanej z budżetu jednostki samorządowej od 28 stycznia 2016 r. do 15 grudnia 2016 r. Skarżący nie może być stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w części dotyczącej dotacji przekazanej od 28 stycznia 2016 r. do 28 września 2016 r. Według ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, do 25 października 2016 r. organem prowadzącym była osoba fizyczna X. Y., która zmarła, a od [...] r. osoba fizyczna A. X.. Z tej przyczyny, postępowanie od początku jest bezprzedmiotowe w części, w takim wypadku organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w części.

Postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe w pozostałej części, tj. dotyczącej dotacji udzielonej w 2016 roku, przekazanej z budżetu jednostki samorządowej 28 października 2016 r., 28 listopada 2016 r., 15 grudnia 2016 r.

Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.