Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 października 2026 r., sygn. akt I GSK 1692/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 554/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę S. M. (dalej zwanego skarżącym) i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego także organem lub Prezesem ARiMR) z 10 stycznia 2023r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. Sąd orzekł również o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną złożył organ a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i – alternatywnie – oddalenie skargi skarżącego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zażądano równocześnie zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów:

prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1. § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2017.1159, zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym") poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, która doprowadziła do błędnego wniosku, iż "zakup gruntów rolnych", o którym mowa w § 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego obejmuje cenę gruntu wraz z kosztem sporządzenia aktu notarialnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna doprowadzić Sąd do wniosku, iż beneficjent zobowiązany był wydatkować 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, w niniejszej sprawie na zakup użytków rolnych o powierzchni 2,1 ha, a wydatkowana kwota pomocy obejmuje wyłącznie cenę zakupu gruntu bez jakichkolwiek dodatkowych kosztów związanych z zakupem ww. gruntów;
2. 2. § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 18 ust. 2 pkt 2 oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, która doprowadziła do błędnej konstatacji, iż skarżący wywiązał się z obowiązku wydatkowania 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu, tj. dokonał zakupu użytków rolnych o powierzchni 2,1 ha, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna doprowadzić do wniosku, iż skarżący nie wywiązał się z ww. obowiązku, bowiem zamiast 70.000 zł na zakup użytków rolnych, tj. 70 % kwoty przyznanej pomocy, wydatkował jedynie 60.000 zł;
3. 3. § 20 ust. 1 i 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego poprzez niezastosowanie ww. przepisów podczas gdy stan faktyczny sprawy objętej zaskarżonym wyrokiem jednoznacznie prowadził do wniosku, iż w związku z niewywiązaniem się beneficjenta z obowiązku wydatkowania 70 % kwoty pomocy na zadeklarowany w biznesplanie zakup 2,1 ha użytków rolnych, 100 % wypłaconej pomocy podlega zwrotowi, co prawidłowo ustalił organ I instancji w decyzji z 27 kwietnia 2022 r., a następnie organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 27 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U.2015.349) poprzez zastosowanie ww. ustawy podczas gdy ww. ustawa nie znajduje zastosowania w sprawie bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ARIMR dotyczy ustalonej kwoty nienależnie pobranych kwot pomocy finansowej w ramach poddziałania Ułatwianie startu młodym rolnikom w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, a nie na lata 2014 - 2020;
2. 2. art. 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy EFRROW poprzez niezastosowanie w sprawie ww. przepisów, mimo iż w analizowanej sprawie zastosowanie miały ww. przepisy ustawy EFFROW, a nie przepis art. 27 ust. 1 pkt 1 -4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020;
3. 3. art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2017.1856 z późn. zm.) dalej: ustawa EFRROW, oraz art. 80 k.p.a., wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż organ nie poinformował skarżącego, że koszty notarialne są wydatkiem niekwalifikowalnym, podczas gdy skarżący miał wiedzę w tym zakresie w związku z pismem organu z 7 marca 2017 r. /k. 156/;
4. 4. art. 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy EFRROW, w związku z art. 8 ust. 1 i 80 k.p.a., wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędną ocenę dowodu w postaci pisma organu z 8 października 2018 r. /k. 181/ poprzez przyjęcie, iż skarżący mógł na podstawie ww. pisma wywnioskować, że spełnił wymagania w ramach programu pomocowego;
5. 5. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy EFRROW poprzez zastosowanie art 9 k.p.a. w niniejszej sprawie, podczas gdy wskazane przepisy ustawy EFFROW istotnie modyfikują przewidziane w k.p.a. reguły postępowania prowadzonego w sprawie, wskutek czego przepis art. 9 k.p.a., nie znajduje zastosowania w ramach niniejszej sprawy;
6. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z § 18 ust 1 pkt 3 lit. b, § 18 ust 2 pkt 2 w zw. z § 20 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż w sprawie zaistniały przesłanki ustalenia kwoty nienależnie pobranej kwoty pomocy w związku z niewywiązaniem się przez skarżącego z obowiązku wydatkowania 70% kwoty otrzymanej pomocy na zakupów użytków rolnych, zgodnie z biznesplanem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.

Złożoną odpowiedzią na skargę kasacyjną wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Zarzuty skargi kasacyjnej można oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, w szczególności czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty zostały określone w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie wskazać, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej.

Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie lecz również, jaki mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna - w niniejszej sprawie - została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany jedynie wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in principio zarzutu o charakterze procesowym wskazano jedynie, na naruszenie tych norm "mające istotny wpływ na wynik sprawy").

Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć - w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy - stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 - wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie - wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a - autor skargi kasacyjnej, nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wszystkie zarzuty o charakterze procesowym okazały się bezzasadne. W związku z tym - co istotne - Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje, zachodzi - w ponownym postępowaniu - potrzeba dokonania pełnych ustaleń faktycznych i zastosowania adekwatnych norm administracyjnego prawa procesowego i materialnego, przy aktywnym udziale strony skarżącej.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego - w obszarze prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni tych uregulowań (vide zarzut 1 i 2) – to wprawdzie przytoczono ich treść (str. 4 skargi kasacyjnej) jednak nie zaproponowano ich właściwej wykładni. Na dalszych stronach wprawdzie powiązano te przepisy ze stanem faktycznym (a tego skutecznie nie podważono), to już tylko z tej racji należy przyjąć, że tak sformułowane zarzuty okazały się bezzasadne.

Przechodząc do zarzutu nr 3 petitum skargi kasacyjnej - w obrębie zarzucanego niezastosowania wskazanych tam przepisów - dostrzec trzeba że - po pierwsze - ustalony stan faktyczny przez Sąd I instancji nie został skutecznie podważony, a - po drugie - brak jest skutecznego wykazania prawidłowej wykładni § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia (vide uwagi w powyższym akapicie) stąd postulat jego zastosowania zawisa w przysłowiowej "próżni" i wreszcie - po trzecie - sugestia zastosowania § 20 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego w żaden sposób nie została - w motywach skargi kasacyjnej - uzasadniona.

Reasumując, należy dostrzec, że z uwagi na liczne wady wniesionego środka odwoławczego, okazał się on bezskuteczny, a zatem w ramach ponownego rozpoznania sprawy należy zrealizować wytyczne Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku (wiążą one organ stosownie do treści art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.