Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 1665/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 sierpnia 2025 r., III SA/Wr 340/24 po rozpoznaniu skargi [...] (skarżący, strona) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (organ) z 21 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-Stare Miasto z 25 kwietnia 2024 r. nr [...]

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ II instancji) zaskarżonym postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław – Stare Miasto (dalej: NUS, organ egzekucyjny) z 25 kwietnia 2024 r., nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie skargi [...] na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia rachunku bankowego skarżącego w [...]. dokonanego zawiadomieniem z 15 września 2023 r.

Z akt sprawy wynika, że NUS prowadzi wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 13 września 2023 r., nr [...]. Zawiadomieniem z 15 września 2023 r. NUS dokonał zajęcia rachunku bankowego skarżącego w [...] Zawiadomienie to wraz z tytułem wykonawczym skarżący odebrał osobiście 19 września 2023 r.

Skarżący pismem z 20 marca 2024 r. zakwestionował czynność egzekucyjną – wypłatę środków z jego zajętego rachunku bankowego z 18 marca 2024 r. w kwocie [...] zł, która – w jego ocenie – została bezprawnie wypłacona z rachunku bankowego, z pominięciem kwoty wolnej od zajęcia. Podkreślił, że organ egzekucyjny nie miał prawa przyjąć od banku wypłaconej kwoty [...] złotych, ponieważ obowiązuje kwota wolna od zajęcia.

NUS pismem z 26 marca 2024 r. wezwał skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień niezbędnych do prawidłowego zakwalifikowania wniosku. Wezwanie to zostało doręczone w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.).

NUS postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną z uwagi na uchybienie siedmiodniowego terminu do jej wniesienia.

W zażaleniu na postanowienie skarżący wskazał, że zaskarżona czynność (pobranie kwoty) została dokonana 18 marca 2024 r., a nie jak wskazuje organ egzekucyjny 15 września 2023 r. Pobranie kwoty [...] złotych jest w jego ocenie bezprawne, ponieważ narusza prawo do kwoty wolnej od zajęcia.

DIAS w zaskarżonym postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie NUS. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że NUS nieprawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 61a k.p.a., ponieważ art. 17 § 1c u.p.e.a. ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) wprost wskazuje, że w sytuacji gdy podanie zostało wniesione po terminie organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Na takie postanowienie przysługuje zażalenie. W sprawie przesłanką, która zadecydowała o braku możliwości merytorycznego rozpoznania podania było uchybienie terminu do jego wniesienia i ta okoliczność wynika wprost z postanowienia NUS. Skoro nie ma wątpliwości co do przesłanki, która przesądziła o wydanym postanowieniu, to przyjęty przez organ egzekucyjny tryb postępowania, zdaniem DIAS, można uznać za dopuszczalny. Rozpatrzenie pisma skarżącego na podstawie art. 17 u.p.e.a. zakończyłoby się również postanowieniem formalnym stwierdzającym uchybienie terminu do złożenia podania.

DIAS wskazał, że organ egzekucyjny zakwalifikował podanie skarżącego, jako skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia rachunku bankowego i w tym trybie je rozpoznał. Do takiego działania organ egzekucyjny był w pełni uprawniony, gdyż wybór trybu załatwienia sprawy został poprzedzony niezbędnymi czynnościami wyjaśniającymi. DIAS podkreślił, że zawiadomienie z 15 września 2023 r. skarżący odebrał osobiście 19 września 2023 r. Termin na wniesienie skargi upłynął więc 26 września 2023 r. Skargę z 20 marca 2024 r. skarżący wniósł do organu egzekucyjnego 21 marca 2024 r., tj. już po wskazanym siedmiodniowym terminie do jej wniesienia. Skoro z akt sprawy w sposób oczywisty wynika, że termin do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną nie został dochowany, organ egzekucyjny nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do argumentów podniesionych we wniosku i zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi na czynność.

Organ II instancji podzielił stanowisko NUS, zgodnie z którym za realizację zajęcia rachunku bankowego odpowiedzialny jest bank, a nie organ egzekucyjny. To oznacza, że realizacja zajęcia egzekucyjnego przez bank odbywa się w trybie przepisów ustawy Prawo bankowe, a nie u.p.e.a. Wspomniane przez skarżącego potrącenie nie jest odrębną czynnością egzekucyjną lecz jest działaniem, które bank podejmuje w ramach realizacji zajęcia rachunku bankowego. Nie jest to tym samym czynność, która zmierza do zastosowania środka egzekucyjnego (bo w sprawie ten środek już jest zastosowany - zajęcie rachunku bankowego już nastąpiło). Dla okoliczności opisanych przez skarżącego istotne znaczenie, jak wskazał DIAS, ma natomiast to, że po dokonaniu zajęcia rachunku bankowego za prawidłową realizację zajęcia egzekucyjnego odpowiada bank i to on weryfikuje wysokość możliwych potrąceń. Organ egzekucyjny nie podejmuje swoich działań na podstawie art. 54 ustawy Prawo bankowe, a tym samym działania NUS w żaden sposób nie mogą naruszać ww. przepisu, jak podnosi skarżący.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Sąd I instancji wyrokiem z 13 sierpnia 2025 r., III SA/Wr 340/24 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-Stare Miasto z 25 kwietnia 2024 r. nr [...]

Przedmiotem skargi – w ocenie Sądu – może być zatem konkretna czynność egzekucyjna o charakterze wykonawczym, w tym przypadku pobranie konkretnej kwoty z rachunku bankowego, co miało miejsce w dniu 18 marca 2024 r. W sprawie skarżący sprecyzował żądanie obalenia konkretnej czynności egzekucyjnej, czyli dokonania egzekucji z rachunku bankowego z naruszeniem gwarancji kwoty wolnej od podatku. Wskazać należy, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do podejmowania czynności wynikających z art. 36 § 1 u.p.e.a. określających możliwości zapobieganiu niezgodnemu z prawem zajęciu lub przekazywaniu przez bank środków pieniężnych, które nie podlegają egzekucji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest czynność zajęcia określonej kwoty.

W ocenie Sądu zawarte w definicji art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wskazanie, że czynność egzekucyjna to działanie podejmowane przez organ egzekucyjny, nie może być rozumiane jako wykluczające uznanie za czynności egzekucyjne działania banku w ramach egzekucji z rachunku bankowego. Zajęcia wierzytelności z rachunku dokonuje organ egzekucyjny (art. 80 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 80 § 1 zd. 2 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie przekazał zajętą wierzytelność organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Brak zgody organu egzekucyjnego uzasadnia stwierdzenie, że wstrzymanie wypłat jest faktyczną czynnością realizowaną przez organ egzekucyjny.

W ocenie Sądu organ egzekucyjny błędnie uznał, że skargę na czynność egzekucyjną skarżący mógł złożyć w terminie, którego bieg rozpoczął się w dniu 19 września 2023 r. i że termin na wniesienie skargi upłynął 26 września 2023 r. Termin do złożenia skargi na czynność egzekucyjną powinien być liczony od daty zajęcia konkretnej kwoty na rachunku bankowym i przekazania jej organowi egzekucyjnemu. Skarga na czynność egzekucyjną powinna gwarantować stronie pełną i realną ochronę w razie wystąpienia nieprawidłowości w egzekucji administracyjnej, wobec czego organ nie może uchylać się od zapewnienia stronie możliwości dochodzenia swych praw w ramach tego środka, stwierdzając, że to wyłącznie bank ma ustalać i weryfikować, czy na rachunku zobowiązanego znajdują się środki podlegające egzekucji. Organ, dokonując czynności egzekucyjnej, obowiązany jest wiedzę tę weryfikować z uwzględnieniem ważnego interesu zobowiązanego.

Przyjęcie stanowiska organu o braku obowiązku sprawdzenia przez organ egzekucyjny prawidłowości zajęcia danych środków oznaczałoby, że w sytuacji zajęcia środków niepodlegających egzekucji, strona - dłużnik nie miałaby możliwości skutecznego zakwestionowania tej czynności, pomimo że zajęcie środków nastąpiłoby z naruszeniem ustawy. Zdaniem Sądu, nie jest intencją ustawodawcy, aby właściciel rachunku bankowego był zobowiązany do wnoszenia w terminie liczonym od daty zajęcia rachunku bankowego skargi w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., jeżeli nie kwestionuje czynności zajęcia, a przedmiotem skargi jest czynność związana z wadliwą egzekucją z kwoty, która wpłynęła na rachunek bankowy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu bądź rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od Strony Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a oraz w związku z art. 1a pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm. zwana dalej u.p.e.a.) w związku z art. 54 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 80 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego może być pobranie przez bank kwoty z zajętego rachunku bankowego w związku z realizacją zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w sytuacji, kiedy powyższa czynność nie jest czynnością organu egzekucyjnego i pozostaje poza zakresem pojęcia czynności egzekucyjnej zdefiniowanego w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zatem nie może być przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną

Zarzucone powyżej naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnego z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-Stare Miasto a skarga zostałaby oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a oraz w związku art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 54 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 80 § 1 u.p.e.a poprzez błędne uznanie, że zawarte w definicji art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wskazanie, że czynność egzekucyjna to działanie podejmowane przez organ egzekucyjny, nie może być rozumiane jako wykluczające uznanie za czynności egzekucyjne działania banku w ramach egzekucji z rachunku bankowego w sytuacji, kiedy przekazanie środków znajdujących się na zajętym rachunku bankowym przez bank nie stanowi czynności egzekucyjnej o której mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a.

Zarzucone powyżej naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnego z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław- Stare Miasto a skarga zostałaby oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

3) 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a oraz w związku art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 54 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 80 § 1 u.p.e.a poprzez błędne uznanie, że termin do złożenia skargi na czynność egzekucyjną powinien być liczony od daty zajęcia konkretnej kwoty na rachunku bankowym i przekazania jej organowi egzekucyjnemu w sytuacji, kiedy termin do złożenia skargi na czynność egzekucyjną powinien być liczony od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego tj. od dnia 19 września 2023 r.

Zarzucone powyżej naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnego z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław- Stare Miasto a skarga zostałaby oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a oraz w związku art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 54 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 80 § 1 u.p.e.a w związku z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a) w związku z art. 144 k.p.a. przez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji i nieuzasadnione przyjęcie, że organ egzekucyjny błędnie uznał, że skargę na czynność egzekucyjną skarżący mógł złożyć w terminie, którego bieg rozpoczął się z dniem dokonania zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, w sytuacji kiedy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną z uwagi na uchybienie siedmiodniowego terminu do jej wniesienia.

Zarzucone powyżej naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnego z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław- Stare Miasto a skarga zostałaby oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik strony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Oświadczono, że koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącego, ani w całości, ani w części. Jednocześnie zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 13 sierpnia 2025 r., III SA/Wr 340/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu. Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław – Stare Miasto prowadzi wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 13 września 2023 r. Zawiadomieniem z 15 września 2023 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego o w [...] to zawiadomienie wraz z tytułem wykonawczym zobowiązany odebrał osobiście 19 września 2023 r. Pismem z 20 marca 2024 r. zobowiązany zakwestionował wypłatę środków z jego zajętego rachunku bankowego dokonaną 18 marca 2024 r. w wysokości [...] złotych. Pismo to organ egzekucyjny zakwalifikował, jako skargę na czynność egzekucyjną i postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną z uwagi na uchybienie siedmiodniowego terminu do jej wniesienia.

To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 sierpnia 2025 r., III SA/Wr 340/24 uchylił postanowienie ostateczne Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 21 czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-Stare Miasto z 25 kwietnia 2024 r. powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził następującą ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania: "Przedmiotem skargi – w ocenie Sądu – może być zatem konkretna czynność egzekucyjna o charakterze wykonawczym, w tym przypadku pobranie konkretnej kwoty z rachunku bankowego, co miało miejsce w dniu 18 marca 2024 r. W sprawie skarżący sprecyzował żądanie obalenia konkretnej czynności egzekucyjnej, czyli dokonania egzekucji z rachunku bankowego z naruszeniem gwarancji kwoty wolnej od podatku. (...) W ocenie Sądu zawarte w definicji art. 1a pkt 2) u.p.e.a. wskazanie, że czynność egzekucyjna to działanie podejmowane przez organ egzekucyjny, nie może być rozumiane jako wykluczające uznanie za czynności egzekucyjne działania banku w ramach egzekucji z rachunku bankowego. (...) Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni, że skarga na czynność egzekucyjną dotyczącą pobrania kwoty z rachunku w dniu 18 marca 2024 r. została wniesiona w terminie i dokona oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o prowadzeniu egzekucji z kwoty wolnej od zajęcia."

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku.

Według art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (...). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Do środków tych należy eliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu, o ile spełnione są przewidziane w przepisie art. 145 § 1 i nast. p.p.s.a. przesłanki. Wykroczenie poza te podstawy, bądź posłużenie się nimi w sposób nieuzasadniony może świadczyć o naruszeniu nie tylko odpowiedniego przepisu zawartego w art. 145 p.p.s.a., ale o uchybieniu normie kompetencyjnej zamieszczonej w art. 3 § 1 p.p.s.a. Wypowiedź sądu względem zaskarżonej formy prawnej działania administracji nie może być dowolna. Aplikowanie poszczególnych podpunktów art. 145 § 1 p.p.s.a. musi znajdować oparcie w stwierdzeniu przez sąd przewidzianych w nim wad decyzji bądź poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przypisanie ich organowi musi zostać należycie uargumentowane w motywach wydanego orzeczenia, tak by zarówno skarżący, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej dysponował motywami pozwalającymi na weryfikację poprawności zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.

Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy p.p.s.a.; ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: upea) oraz z mocy jej art. 18 - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane odpowiednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na postanowienie ostateczne, ponieważ stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku z 13 sierpnia 2025 r. nie zawiera jednak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, przez co nie zawiera również żadnych wskazań dotyczących dalszego postępowania w zakresie stwierdzonego przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w ogóle nie wskazał i nie uzasadnił, jakie przepisy postępowania naruszył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył przepis postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy bez wskazania i uzasadnienia, jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu przez co sam naruszył przepis postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 54 § 1, 2 i 3 upea, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, niepóźniej niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Natomiast, według art. 17 § 1, § 1a, § 1c upea, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zgodnie z art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Skoro, według art. 54 § 3 upea, skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, to termin ten rozpoczyna bieg od następnego dnia po doręczeniu takiego dokumentu.

Czynnością egzekucyjną jest każde działanie organu egzekucyjnego podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego i zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, nawet jeżeli to działanie nie jest skierowane bezpośrednio do zobowiązanego. Pod pojęciem czynność egzekucyjna kryje się zarówno czynność o charakterze prawnym podejmowana wyłącznie przez organ egzekucyjny, jak i czynność o charakterze faktycznym dokonywana przez egzekutora, tj. pracownika obsługującego organ egzekucyjny uprawnionego do dokonywania czynności egzekucyjnych. Od czynności egzekucyjnych o charakterze faktycznym należy odróżnić ogół czynności postępowania egzekucyjnego dokonywanych nie tylko przez organ egzekucyjny i niemających charakteru wykonawczego (R. Hauser, Z. Leoński [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2018, s. 21).

Środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych to, między innymi egzekucja z rachunku bankowego. Zgodnie z art. 80 § 1 i 2 upea, organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie: 1) przekazał zajętą wierzytelność organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

1. 2) nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego;
2. 3) po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych należności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1, i obejmuje również środki pieniężne: 1) których nie było na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia;

1. 2) które zostały wpłacone na inny rachunek, otwarty po dokonaniu zajęcia.

Termin wierzytelność wywodzi się z prawa cywilnego i oznacza prawo wierzyciela do żądania od dłużnika spełnienia określonego świadczenia. Świadczenie to może mieć różny charakter, jednakże z punktu widzenia postępowania egzekucyjnego w administracji istotne jest to, aby świadczenie to mogło być przedmiotem zajęcia egzekucyjnego. Ponieważ zajęciu w toku postępowania egzekucyjnego mogą podlegać wyłącznie rzeczy oraz prawa majątkowe, dlatego przez dłużnika zajętej wierzytelności należy rozumieć każdy podmiot, na którym ciąży prawna powinność świadczenia zobowiązanemu polegającego na wydaniu rzeczy lub przekazaniu pieniędzy albo prawa majątkowego. Dłużnik zajętej wierzytelności to dłużnik zobowiązanego, jak również bank, pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasat oraz inne podmioty realizujące, na wezwanie organu egzekucyjnego, zajęcie wierzytelności lub innego prawa majątkowego zobowiązanego. Dłużnikiem zajętej wierzytelności jest każdy, kto jest zobligowany wobec zobowiązanego do spełnienia określonego świadczenia.

Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z rachunku bankowego następuje wówczas, kiedy obiektywnie istnieje wierzytelność z rachunku bankowego oraz bank prowadzący ten rachunek, który jest dłużnikiem zobowiązanego. Tylko w takiej sytuacji prawnej i faktycznej, bank może wykonać ustawowy obowiązek, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności i niezwłocznie przekazał zajętą wierzytelność organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych.

Natomiast przesłanie zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego do banku, który nie prowadzi rachunku bankowego zobowiązanego, kiedy ta wierzytelność faktycznie nie istnieje jest jedynie czynnością o charakterze faktycznym, a nie czynnością egzekucyjną, przez którą organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci egzekucji z rachunku bankowego.

W art. 19 upea wskazano właściwe organy egzekucyjne obowiązków o charakterze pieniężnym. Organy egzekucyjne prowadzą postępowanie, w którym stosują środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 upea. Organ egzekucyjny podejmuje czynności egzekucyjne, którymi są wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 54 § 1 upea, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Jeśli organ egzekucyjny nie dokonał czynności egzekucyjnej, tylko czynność faktyczną, to brak jest przedmiotu postępowania skargowego.

Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu. Bank nie jest organem egzekucyjnym, lecz dłużnikiem zajętej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego. Obowiązki banku, który realizuje zajęcie regulują, między innymi przepisy Rozdziału 4 Egzekucja z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych upea.

Według art. 71a § 1 upea, organy egzekucyjne uprawnione są do przeprowadzania u dłużników zajętej wierzytelności, z wyłączeniem banków, kontroli prawidłowości realizacji zastosowanego środka egzekucyjnego (...). Natomiast, zgodnie z art. 71b upea, jeżeli dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności albo części wierzytelności organowi egzekucyjnemu, zajęta wierzytelność albo część wierzytelności może być ściągnięta od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest postanowienie, o którym mowa w art. 71a § 9. Tytuł wykonawczy wystawia organ egzekucyjny, który dokonał u dłużnika zajętej wierzytelności zajęcia wierzytelności. W ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidziano środka zaskarżenia w postaci skargi zobowiązanego na czynności dłużnika zajętej wierzytelności, które czynnościami egzekucyjnymi nie są.

Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, jeśli wniesie ją w terminie ustawowym. Elementem podmiotowym takiej sprawy jest zobowiązany, a elementem przedmiotowym jest czynność egzekucyjna organu egzekucyjnego, którą zobowiązany określa w skardze zawierającej zakres żądania i jego uzasadnienie. Uprawnieniem zobowiązanego jest dokonanie czynności egzekucyjnej przez organ egzekucyjny zgodnie z ustawą oraz zastosowanie nie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, równocześnie są to dwa obowiązki, które ciążą na organie egzekucyjnym. W przypadkach: dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej – organ egzekucyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części.

Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 kpa, tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji publicznej w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 kpa: Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Organy administracji publicznej błędnie przyjęły, a także wojewódzki sąd administracyjny, że zobowiązany 20 marca 2024 r. wniósł skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, które to zajęcie zostało dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu z 15 września 2023 r. To zawiadomienie wraz z tytułem wykonawczym zobowiązany odebrał osobiście 19 września 2023 r., od 20 września 2023 r. biegł siedmiodniowy termin do wniesienia skargi na tę czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, który upłynął 26 września 2023 r. Zobowiązany nie wniósł w terminie ustawowym skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, jak również nie wnosił o przywrócenie tego terminu. Pismo zobowiązanego z 20 marca 2024 r. dotyczące przekazania przez bank zajętej wierzytelności organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych w rozumieniu art. 54 § 1 upea nie jest skargą zobowiązanego na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, lecz nieznaną upea skargą na czynność banku, dłużnika zajętej wierzytelności, która czynnością egzekucyjną nie jest.

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Te elementy wyznaczają granice sprawy administracyjnej. Postępowanie ze skargi zobowiązanego na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego może zostać skutecznie wszczęte wyłącznie przez zobowiązanego, który w terminie ustawowym wniesie taką skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, a nie na czynność banku, dłużnika zajętej wierzytelności, która czynnością egzekucyjną nie jest.

W takiej sytuacji z mocy art. 18 upea - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego organy egzekucyjne prawidłowo zastosowały odpowiednio art. 61a § 1 i 2 kpa, ponieważ postępowanie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, które to zajęcie zostało dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu z 15 września 2023 r. nie może być wszczęte pismem zobowiązanego z 20 marca 2024 r. W sprawie nie mógł mieć miał zastosowania art. 17 § 1c upea, ponieważ przepis ten ma zastosowanie do spóźnionej skargi zobowiązanego na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, a nie do skargi na czynność banku, dłużnika zajętej wierzytelności, która czynnością egzekucyjną nie jest.

Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.

Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.