Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 września 2025 r., I SA/Bk 199/25 po rozpoznaniu skargi [...] (skarżąca) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (organ) z 3 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2024 rok w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. związku z art. 107 § 3 kpa oraz w związku z art. 5 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 polegającej na przyjęciu, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w pełni do argumentacji strony skarżącej oraz złożonych przez nią dokumentów, podczas gdy organ odniósł się do zgłaszanych przez stronę argumentów tj. opartych m. in. na kopii certyfikatu nr dokumentu [...] z 23 października 2024, czy różnice między ustaleniami co do powierzchni w kolejnych latach, a Sąd pominął okoliczność, że powyższa argumentacja Skarżącego, a także kopia certyfikatu nr dokumentu [...] z 23 października 2024 r. nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia."
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jedyny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął naruszenie art. 107 § 3 ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym oraz w konsekwencji bezpodstawnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ organ odniósł się do argumentów skarżącej, w tym dotyczących dokumentów jednostki certyfikującej oraz rozbieżności powierzchni kwalifikowalnej pomiędzy kolejnymi latami.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustosunkowanie się do niego wymaga przypomnienia rzeczywistych motywów zaskarżonego wyroku.
Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował ani zgodności z prawem stosowanej przez organy administracji metodologii ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), ani możliwości wykorzystywania ortofotomap, zdjęć satelitarnych oraz administracyjnych metod kontroli powierzchni. Przeciwnie, Sąd I instancji wyraźnie zaakceptował utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym ustalenia MKO mogą być dokonywane przy wykorzystaniu tych narzędzi.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była zatem poprawność samej metody ustalania powierzchni kwalifikowalnej, lecz sposób uzasadnienia decyzji wydanej w indywidualnej sprawie strony.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie stwierdził, że organ w ogóle nie odniósł się do argumentów odwołania. Sąd wskazał natomiast, że odniesienie to miało charakter niewystarczający, fragmentaryczny i nie pozwalało odtworzyć toku rozumowania organu prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia.
Różnica ta ma zasadnicze znaczenie.
Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie wymaga bowiem jedynie formalnego przytoczenia argumentów strony ani przedstawienia obowiązujących regulacji prawnych. Obowiązek uzasadnienia decyzji oznacza konieczność wyjaśnienia stronie motywów rozstrzygnięcia w taki sposób, aby mogła ona zrozumieć, dlaczego jej stanowisko nie zostało podzielone, a zgromadzone przez nią dowody nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.
Nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że obowiązek ten został wykonany wyłącznie dlatego, że uzasadnienie decyzji zawierało szerokie omówienie przepisów prawa, metod kontroli administracyjnej oraz sposobu wyznaczania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Obszerne przedstawienie regulacji prawnych i metodologii postępowania nie zastępuje bowiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia odnoszących się do okoliczności konkretnej sprawy.
Istotnie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, uzasadnienie decyzji bardzo szczegółowo wyjaśniało ogólne zasady funkcjonowania systemu LPIS oraz sposób ustalania powierzchni kwalifikowalnej. Jednocześnie jednak nie przedstawiało w sposób dostatecznie jasny i przekonujący, dlaczego właśnie w odniesieniu do działek zgłoszonych przez skarżącą uznano, że doszło do przedeklarowania powierzchni skutkującego pomniejszeniem należnych płatności.
Organ ograniczył się zasadniczo do przedstawienia obowiązujących reguł, nie wyjaśniając w sposób odnoszący się do konkretnych okoliczności sprawy, dlaczego argumenty odwołania nie mogły podważyć dokonanych ustaleń.
W tym zakresie trafnie Sąd I instancji wskazał trzy zasadnicze mankamenty uzasadnienia decyzji.
Po pierwsze, organ odwoławczy z góry uznał dokumenty sporządzone przez jednostkę certyfikującą za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia, nie dokonując ich oceny w realiach konkretnej sprawy. Tymczasem wartość dowodowa takich dokumentów nie może być oceniana abstrakcyjnie, lecz wymaga analizy in concreto, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy.
Po drugie, organ pozostawał niekonsekwentny we własnym rozumowaniu. Z jednej strony przyjął, że dokumenty te pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, z drugiej zaś częściowo odwołał się do jednego z nich, pomijając jednocześnie treść późniejszej decyzji pokontrolnej z 21 sierpnia 2024 r. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ocenił, że analiza materiału dowodowego miała charakter fragmentaryczny i selektywny.
Po trzecie, organ nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchniami kwalifikowalnymi ustalanymi w niniejszym postępowaniu a powierzchniami przyjmowanymi w latach poprzednich. Nie wystarczało przy tym przedstawienie ogólnych zasad ustalania MKO. Skoro strona wskazywała na konkretne różnice pomiędzy kolejnymi latami, organ obowiązany był wyjaśnić, z czego różnice te wynikają i dlaczego pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że wskazane uchybienia pozostają nieistotne dlatego, iż dokumenty przedstawione przez stronę ostatecznie nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.
Takie stanowisko pomija funkcję uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Obowiązkiem organu wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. jest bowiem wykazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego określonym dowodom odmówiono waloru wiarygodności albo znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast wystarczające twierdzenie, że dowody te i tak nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.
W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. pełni nie tylko funkcję procesową, ale również gwarancyjną. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, adresat decyzji powinien mieć przekonanie, że jego sprawa została rozpatrzona kompleksowo i merytorycznie. Wymóg ten stanowi konkretyzację zasady budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Uzasadnienie decyzji nie może zatem ograniczać się do przedstawienia ogólnych rozważań prawnych, lecz powinno przekonywać stronę, że organ rzeczywiście rozważył wszystkie zgłoszone zarzuty, poddał ocenie cały materiał dowodowy oraz wyjaśnił motywy odmowy uwzględnienia stanowiska strony.
W realiach niniejszej sprawy wymóg ten nie został spełniony.
Pomimo obszernego uzasadnienia dotyczącego przepisów prawa i metod ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, uchylona decyzja nie dawała stronie przekonania, że jej indywidualna argumentacja została rzeczywiście poddana wszechstronnej ocenie. Nie wyjaśniała w sposób czytelny przyczyn uznania, że doszło do przedeklarowania gruntów, nie przedstawiała przekonującej oceny dokumentów jednostki certyfikującej ani nie odnosiła się w sposób wyczerpujący do wskazywanych przez stronę rozbieżności pomiędzy ustaleniami powierzchni kwalifikowalnej w kolejnych latach.
W konsekwencji uzasadnienie decyzji nie realizowało celu określonego w art. 107 § 3 k.p.a., a zarazem nie urzeczywistniało zasady budzenia zaufania do organów administracji publicznej. Trafnie również Sąd I instancji zauważył, że decyzja sporządzona w taki sposób nie poddaje się efektywnej kontroli sądowej, ponieważ sąd nie jest w stanie odtworzyć pełnego toku rozumowania organu odnoszącego się do kluczowych zarzutów strony.
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie przyjął, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.