Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 1614/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd I instancji) wyrokiem z 13 sierpnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 543/24, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: organ II instancji, Minister) z 7 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.3.2022.AP.3 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 16 maja 2018 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, organ I instancji), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, określiła skarżącej zobowiązanie do zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie, w kwocie 230 425,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z 13 marca 2020 r. organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję PARP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien odnieść się do okoliczności, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione lub ustalone w przedmiotowej sprawie, tj.: ustalić, czy nastąpiła realizacja i utrzymanie wskaźników produktu, wyjaśnić status zgłoszenia o nr EP14460021 dokonanego w procedurze PCT, wyjaśnić, czy osiągnięto i utrzymano wskaźnik rezultatu dotyczący procedury wnioskowej w zakresie ochrony własności przemysłowej na terenie Unii Europejskiej, wyjaśnić, czy pod pojęciem trwałości projektu i jego utrzymania przez okres minimum 3 lat należy rozumieć kontynuację procedury ochronnej, zweryfikować na podstawie stopnia realizacji i utrzymania wskaźników produktu oraz wskaźników rezultatu zasadności zwrotu dofinansowania, a w przypadku potwierdzenia konieczności zwrotu, wskazanie jego wysokości w proporcji do wagi stwierdzonych naruszeń.

PARP dokonała ponownej analizy sprawy i 6 grudnia 2021 r. wydała decyzję, w której określiła skarżącej zobowiązanie do zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie, w kwocie 230 425,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ II instancji decyzją z 7 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję PARP.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że 5 czerwca 2013 r. pomiędzy PARP, reprezentowaną przez Toruńską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w Toruniu (dalej "RIF") a spółką została zawarta umowa o dofinansowanie projektu (dalej: umowa).

W zamian za przyznane dofinansowanie spółka zobowiązała się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 4 umowy, tj. od 10 czerwca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy (§ 3 ust. 1 umowy). Na podstawie zapisu § 8 ust. 6 umowy skarżąca zobowiązała się do osiągnięcia założonych celów projektu oraz niedokonywania zasadniczych modyfikacji projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia jego realizacji, w rozumieniu art. 57 ust 1 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie 1083/2006), a w szczególności do niezbywania w tym okresie praw nabytych w związku z realizacją projektu.

We wniosku o dofinansowanie skarżąca wskazała następujące wskaźniki realizacji projektu:

1. 1. produktu: stworzona dokumentacja – 2 komplety dokumentacji niezbędnej do rozpoczęcia procedur patentowych: dokumentacja dla procedury patentowej na terenie Stanów Zjednoczonych oraz dokumentacja dla procedury patentowej na terenie Europy w trybie EPC;
2. 2. rezultatu: dokonane zgłoszenia – 2 zgłoszenia do ochrony wynalazku na terenie Stanów Zjednoczonych oraz na terenie Unii Europejskiej.

W ocenie organu II instancji stworzenie samej dokumentacji do rozpoczęcia procedur patentowych nie zostałoby wzięte pod uwagę podczas oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Organ wskazał, że stanowisko skarżącej w tej kwestii nie jest zgodne z informacją z Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, będącego centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach z zakresu własności przemysłowej, który wskazuje, że dopiero po publikacji zgłoszenia i wniesieniu kolejnych opłat urzędowych zgłoszenie podlega badaniu merytorycznemu, które może zakończyć się udzieleniem patentu (objęciem wynalazku ochrona). Zdaniem organu, powyższe stoi w sprzeczności z twierdzeniem skarżącej, która twierdzi, że uzyskała ochronę w momencie osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu projektu.

Organ II instancji podniósł, że chociaż strona nie złożyła wniosku wycofującego to nie podjęła także żadnych dalszych działań po złożeniu wniosków, a zatem nie była zainteresowana kontynuacją realizacji projektu, przez co osiągnęła skutek taki sam jak przy wycofaniu wniosku.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca wywiodła skargę do WSA w Warszawie.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu I instancji spór w sprawie dotyczy poprawności ustalenia, czy spółka wykorzystała środki przekazane jej na podstawie umowy niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, ze zm.; dalej: u.f.p.) przez co zachodzi konieczność ich zwrotu w całości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

WSA w Warszawie podniósł, że jako materialno-prawną podstawę zwrotu dofinansowania organy wskazały art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., stwierdzając, że spółka wykorzystała środki dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem oraz naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Sąd I instancji wskazał, że przyznane spółce dofinansowanie było przeznaczone na realizację projektu jako całości opisanej we wniosku o dofinansowanie.

WSA w Warszawie stwierdził, że skarżąca jako beneficjent na podstawie § 8 ust. 6 umowy zobowiązała się do osiągniecia złożonych celów projektu oraz niedokonania zasadniczych modyfikacji projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia jego realizacji.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wytworzyła 2 komplety dokumentów dotyczących międzynarodowych postępowań patentowych oraz dokonała dwóch zgłoszeń patentowych jednak, co potwierdziła spółka, nie kontynuowała ona dalszych działań związanych z międzynarodową ochroną prawną wynalazku, zaprzestając dalszego prowadzenia procedur przed urzędami patentowymi. Wobec tego, w ocenie WSA w Warszawie, prawidłowe jest stwierdzenie organu, że skarżąca nie kontynuowała działań bezpośrednio związanych z realizowanym projektem, mimo, że zobowiązała się do tego w 3 letnim okresie po zakończeniu jego realizacji, zatem nie została zachowania trwałość projektu, o której mowa w 23. punkcie wniosku.

WSA w Warszawie wskazał, że działanie, w ramach którego przyznano pomoc opisane zostało jako "Zarządzanie własnością intelektualną", poddziałanie 5.4.1. to "Wsparcie na uzyskanie ochrony własności przemysłowej osi priorytetowej 5 Dyfuzja innowacji, Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013", zatem prawidłowe są wnioski organu, że samo opracowanie dwóch dokumentacji dotyczących wynalazku i dokonanie dwóch zgłoszeń patentowych nie jest wykonaniem zawartej umowy.

W ocenie sądu I instancji, nie można uznać, że całe dofinansowanie przyznane zostało jedynie po to, aby spółka przygotowała i rozpoczęła procedurę patentową, gdyż sama spółka w punktach 11 i 23 wniosku posługuje się takimi sformułowaniami, które odnoszą się wprost do osiągnięcia celu jakim miało być uzyskanie ochrony patentowej.

Sąd I instancji podkreślił, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale umową celową. Skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym było zrealizowanie projektu w pełnym zakresie, zgodnie z umową i wskazaniami zawartymi we wniosku, w 3-letnim okresie po jego zakończeniu. W ocenie WSA w Warszawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w wymaganym terminie spółka nie zrealizowała projektu.

WSA podkreślił prawidłowość wywodu organów, że brak zrealizowania projektu oznacza powstanie szkody w wysokości 100%, co powoduje konieczność zwrotu całości wypłaconego skarżącej spółce dofinansowania. Sąd I instancji podniósł, że brak jest podstaw do tego aby zwrot dofinansowania był miarkowany mając na uwadze okres, w którym trwałość została zachowana. Sąd I instancji wskazał, że samo zgromadzenie 2 kompletów dokumentów i złożenie 2 wniosków celem wszczęcia postępowań patentowych, nie może być uznane za częściowe zrealizowanie założeń dofinansowania, gdyż czynności dokonane przez spółkę w żaden sposób nie przyczyniły się do upowszechnienia stosowania prawa własności intelektualnej, ponieważ wynalazek nie uzyskał ochrony patentowej w USA, Francji, Niemczech czy Wielkiej Brytanii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to naruszenie:

1. I. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s,a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i art. 77 ust. 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. przez ich błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ II instancji wnikliwie rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny dowodów podczas gdy zarówno organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły ww. normy art. 7, art. 8 i art. 75 § 1, art. 77 ust. 1 i 4 w zw. z art. 67 u.f.p. w sposób uzasadniający jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania przez błędne pominięcie istotnych dowodów i dokonanie wybiórczych ustaleń w oparciu o okoliczności niedostatecznie wyjaśnione lub ustalone wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu (w tym w szczególności, lecz nie wyłącznie, co do wykonanych przez skarżącą celów projektu i utrzymania przez skarżącą trwałości projektu) co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do uznania, iż doszło do nieprawidłowości określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, a także na treść zaskarżonego wyroku w konsekwencji uznania przez WSA oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy za prawidłową;
2. II. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie i nierozpoznanie zawartego w skardze do WSA zarzutu naruszenia przez organ art. 26 ust 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1295; dalej: u.z.p.p.r.) w zw. z art. 98 ust 2 w zw. z art. 57 ust 3 rozporządzenia 1083/2006, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku naruszenia zasady trwałości projektu nie ma zastosowania zasada proporcjonalności określona w art. 98 ust 2 rozporządzenia 1083/2006, które to naruszenie WSA miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem WSA nie rozpoznał skargi w wymaganym zakresie, co skutkowało jej oddaleniem w całości, podczas gdy merytoryczne rozważenie ww. zarzutu mogło i powinno skutkować odmiennym rozstrzygnięciem tj. uwzględnieniem zarzutu naruszenia przez organ zasady proporcjonalności z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 oraz uwzględnieniem skargi wobec niewystąpienia wszystkich przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 98 pkt 2 rozporządzenia 1083/2006;
3. III. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do WSA, w tym w szczególności do wskazanego szerzej w punkcie V. a) skargi zarzutu naruszenia przez organ art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. oraz art. 98 ust 2 w związku z art. 57 ust. 3 rozporządzenia 1083/2006, co stanowi istotne naruszenie przez WSA przepisów postępowania, gdyż uniemożliwia kontrolę kasacyjną zgodności rozstrzygnięcia WSA z prawem w zakresie rozpoznania kluczowych, podniesionych w skardze do WSA zarzutów;
4. IV. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 138 § 2 i 2a k.p.a., przez niezastosowanie i nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało mającym istotny wpływ na wynik sprawy utrzymaniem decyzji organu II instancji, opartej na błędnym przyjęciu, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wykonał wytyczne z decyzji kasatoryjnej organu II instancji z 3 marca 2020 r. i ustalił stan faktyczny oraz dokonał analizy i wykazał, że "w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością określoną w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 14 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999" oraz związek nakazu zwrotu 100% przyznanej kwoty wsparcia ze stwierdzonymi nieprawidłowościami oraz odniesieniem do (wszystkich) wskaźników projektu, w szczególności zarówno do wskaźników produktu, jak i wskaźników rezultatu projektu;
5. V. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z:
6. a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 ust. 2 i art. 57 ust. 3 rozporządzenia 1083/2006, przez niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu, w sytuacji w której decyzja zaskarżona do WSA narusza zasadę proporcjonalności określoną w ww. art. 98 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 3 rozporządzenia 1083/2006, przez uznanie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że w sytuacji osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz utrzymania w okresie trwałości wskaźników produktu (bezsporne) i rezultatu nie ma podstaw do stosowania ww. zasady proporcjonalności;
7. b) art. 184 u.f.p. i art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 57 rozporządzenia 1083/2006 oraz w zw. z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 795; dalej: k.c.) i postanowieniami umowy o dofinansowanie z 5 czerwca 2013 r., w szczególności § 3 ust. 1, § 6 ust. 1, 5 i 15, § 8 ust.1 – 5 i ust. 16, § 13 ust. 3 pkt 7 lit c) i k), § 17 ust. 7 oraz w zw. z punktami 11, 12, 13 i 23 wniosku o dofinansowanie, oraz przez ich niewłaściwe niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu II instancji zaskarżonej do WSA, w sytuacji gdy decyzja organu wydana została z naruszeniem ww. przepisów jw. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące odpowiednio do (i) uznania, że doszło do nieprawidłowości i wykorzystania środków z naruszeniem procedur m.in. z uwagi na nieuzyskanie przez skarżącą patentów utożsamianych z celem projektu podczas gdy w umowie i wniosku jako "celu projektu" nie wskazano decyzji o udzieleniu patentu, lecz osiągnięcie konkretnych weryfikowalnych celów, a uzgodnione zasady 3-letniej trwałości projektu nie dotyczyły utrzymania trwałości patentu, lecz utrzymania skonkretyzowanych wskaźników produktu i rezultatu projektu; (ii) oraz że skarżąca przeznaczyła środki niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wszystkie wydatki zostały poniesienie zgodnie z zakresem rzeczowym i wyłącznie na cele kwalifikowalne projektu na które miały zostać przeznaczone;
8. VI. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, i uzasadniały uchylenie decyzji organów I i II instancji i uwzględnienie skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.

W myśl ostatniego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy skarga kasacyjna opiera się zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po pozytywnej weryfikacji prawidłowości ustalonego przez sąd I instancji stanu faktycznego możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania lub wykładni prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; treść tych orzeczeń oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie stanowi zwykłego środka odwoławczego, lecz środek prawny o szczególnym stopniu formalizacji, którego granice rozpoznania wyznaczają wyłącznie prawidłowo sformułowane podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i co do zasady nie jest uprawniony ani do uzupełniania, ani do modyfikowania podstaw kasacyjnych przedstawionych przez stronę.

Wymóg ten znajduje odzwierciedlenie w art. 176 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).

Nadto, należy zaznaczyć, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2480/17).

W świetle przedstawionych uwag należy podkreślić, że sporządzona skarga kasacyjna nie odpowiada powyższym standardom.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna jako podstawę kasacyjną wskazuje wyłącznie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania. Jednocześnie w ramach poszczególnych zarzutów skarżąca formułuje twierdzenia odnoszące się do błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r.,, art. 184 i art. 207 u.f.p. oraz postanowień umowy o dofinansowanie. Zarzuty te odpowiadają jednak podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., która nie została wskazana w petitum skargi kasacyjnej.

Mimo, że taka konstrukcja wniesionej skargi kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom wynikającym z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., to okoliczność ta nie wyłącza automatycznie możliwości merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 1 poz. 1), przyjęto, że o kwalifikacji podstaw kasacyjnych decyduje ich rzeczywista treść, a nie wyłącznie sposób ich redakcyjnego oznaczenia. Jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona zarzuca błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, błędne oznaczenie podstawy kasacyjnej nie wyłącza możliwości dokonania oceny tak sformułowanego zarzutu.

W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia ww. zarzutów pozwala na ustalenie, czy dotyczą one naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, co umożliwia ich ocenę pomimo wadliwego oznaczenia podstawy kasacyjnej.

Zasada ta (falso demonstratio non nocet) znajduje jednak zastosowanie jedynie wówczas, gdy rzeczywista treść zarzutu nie budzi istotnych wątpliwości. Nie może ona prowadzić do zastępowania strony przez sąd w konstruowaniu podstaw kasacyjnych ani do uzupełniania braków skargi kasacyjnej. Wymogu tego nie spełnia pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, który został skonstruowany w sposób nadmiernie kumulatywny. Autor skargi kasacyjnej powołał w jego ramach jednocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 77 ust. 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p., zarzucając ich "błędną wykładnię" oraz "niewłaściwe zastosowanie", a następnie połączył te twierdzenia z zarzutami dotyczącymi wadliwej oceny materiału dowodowego i niepełnego ustalenia stanu faktycznego. Taki sposób sformułowania zarzutu nie pozwala jednoznacznie ustalić, jakie konkretne uchybienie procesowe przypisuje się WSA, która z powołanych norm prawnych miała zostać naruszona oraz na czym miałoby polegać to naruszenie, w szczególności które z przepisów miały zostać naruszone przez błędną wykładnię, które przez niewłaściwe zastosowanie, a które przez wadliwą kontrolę postępowania administracyjnego. Z tych względów należało uznać, że zarzut ten wymyka się kontroli Sądu.

Ponadto wskazać należy także, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca ograniczyła się do wskazania art. 67 oraz art. 184 u.f.p., a także art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, pomijając jednostki redakcyjne tych przepisów. Przepisy te składają się z kilku ustępów wyrażających odrębne normy prawne. Brak wskazania właściwego ustępu utrudnia ustalenie, która norma miała zostać naruszona, a tym samym określenie granic kontroli kasacyjnej.

Wreszcie, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. ma charakter wyłącznie akcesoryjny. Przepis ten może zostać skutecznie powołany jedynie w następstwie wykazania naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku. Samodzielne powołanie art. 151 p.p.s.a. nie tworzy odrębnej podstawy kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzuty oznaczone w pkt II, III oraz IV skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 138 § 2 i § 2a k.p.a., mają komplementarny charakter i dotyczą one w istocie tego samego zagadnienia procesowego, tj. zarzucanego sądowi I instancji nierozpoznania zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, oraz braku odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten ustanawia zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, co oznacza, że sąd ma obowiązek dokonania samodzielnej kontroli legalności zaskarżonego aktu w całym zakresie objętym sprawą administracyjną. Nie oznacza to jednak obowiązku podzielenia stanowiska strony skarżącej ani przyjęcia argumentacji przedstawionej w skardze. Obowiązek wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do konieczności dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony. Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organów administracji publicznej. Sąd odniósł się zarówno do podstawy materialnoprawnej obowiązku zwrotu środków, tj. art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., jak również do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji. Przedmiotem oceny sądu była w szczególności kwestia, czy zaprzestanie kontynuowania procedury patentowej oznaczało niewykonanie zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie oraz czy skutkowało obowiązkiem zwrotu całości otrzymanych środków.

Sąd I instancji wskazał, że dofinansowanie zostało przyznane na realizację projektu rozumianego jako całość, a nie wyłącznie na wykonanie czynności polegających na sporządzeniu dokumentacji i dokonaniu zgłoszeń patentowych. Dokonał przy tym wykładni postanowień umowy o dofinansowanie oraz wniosku projektowego i wyjaśnił, dlaczego uznał, że zasadniczym celem projektu było uzyskanie ochrony patentowej oraz komercjalizacja opatentowanego wynalazku. Sąd odniósł się również do podnoszonego przez skarżącą argumentu, że wykonane przez nią czynności stanowiły częściową realizację projektu i powinny skutkować ograniczeniem wysokości zwrotu. W tym zakresie sąd wskazał, że samo przygotowanie dokumentacji oraz dokonanie zgłoszeń patentowych nie mogło zostać uznane za częściową realizację celu projektu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten ustanawia zasadę orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. Naruszenie tej normy mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby sąd pominął istotną część materiału znajdującego się w aktach sprawy, oparł rozstrzygnięcie na okolicznościach niewynikających z akt albo dokonał własnych ustaleń faktycznych bez podstawy w zgromadzonym materiale (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09).

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, w tym zgromadzonych przez organy dokumentów dotyczących realizacji projektu, postanowień umowy o dofinansowanie oraz wniosku projektowego. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w istocie zmierza natomiast do zakwestionowania dokonanej przez sąd oceny prawnej tych materiałów oraz wyprowadzonych z nich wniosków, co nie może stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może być skutecznie podniesione jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wymaganych elementów, jest wewnętrznie sprzeczne, nielogiczne albo sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania sądu i przeprowadzenie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 21 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1429/19; 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II FSK 1235/19; 7 lipca 2023 r. sygn. akt I FSK 515/23). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wskazał motywy, dla których uznał decyzje organów za zgodne z prawem. W szczególności przedstawił ocenę charakteru zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie, wskazał, dlaczego uznał zaprzestanie procedury patentowej za niewykonanie projektu oraz wyjaśnił, dlaczego nie było podstaw do ograniczenia kwoty podlegającej zwrotowi.

Zaznaczyć również należy, że nie można utożsamiać braku odrębnego odniesienia się do każdego zarzutu skargi z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego omawiania wszystkich argumentów strony, lecz wymaga przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę kasacyjną. Jeżeli motywy rozstrzygnięcia pozwalają odtworzyć tok rozumowania sądu, brak wyraźnego odniesienia się do konkretnego zarzutu nie stanowi jeszcze uchybienia procesowego (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r. sygn. akt I OSK 533/22).

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 138 § 2 i § 2a k.p.a.

Przepisy te określają obowiązki organu odwoławczego w przypadku uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w szczególności obowiązek wskazania zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego oraz zawarcia oceny prawnej wiążącej organ ponownie rozpoznający sprawę. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia tych przepisów wymagałoby wykazania, że organ ponownie rozpoznający sprawę nie wykonał konkretnych i wiążących wskazań organu odwoławczego. Samo przekonanie strony, że organ dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału albo nie przyjął postulowanej przez nią wykładni zasady proporcjonalności, nie jest wystarczające.

W niniejszej sprawie organy ponownie przeprowadziły analizę okoliczności dotyczących realizacji projektu, zakresu stwierdzonej nieprawidłowości oraz skutków finansowych naruszenia. Okoliczność, że końcowa ocena organów nie odpowiada stanowisku prezentowanemu przez skarżącą, nie oznacza niewykonania wskazań wynikających z wcześniejszej decyzji kasatoryjnej.

W konsekwencji zarzuty oznaczone w pkt II, III i IV petitum skargi kasacyjnej nie wykazują, aby sąd I instancji naruszył obowiązek dokonania pełnej kontroli legalności decyzji organów, orzekał z pominięciem akt sprawy, sporządził wadliwe uzasadnienie albo zaakceptował wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 i § 2a k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów oznaczonych w pkt V petitum skargi kasacyjnej, obejmujących naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r., art. 98 ust. 2 oraz art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006, a także art. 184 i art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w związku z postanowieniami umowy o dofinansowanie, wskazać należy, że również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skuteczność tak sformułowanych zarzutów wymagała wykazania, że WSA dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego albo niewłaściwie zastosował je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa zasadniczych motywów rozstrzygnięcia sądu I instancji, lecz sprowadza się do przedstawienia odmiennej oceny zakresu obowiązków beneficjenta wynikających z umowy o dofinansowanie oraz znaczenia osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu dla oceny prawidłowości realizacji projektu.

Trafnie sąd I instancji przyjął, że ocena prawidłowości realizacji projektu nie mogła zostać ograniczona wyłącznie do ustalenia, czy beneficjent wykonał poszczególne czynności przewidziane we wniosku o dofinansowanie oraz osiągnął określone wskaźniki produktu i rezultatu. Istotne było bowiem ustalenie, czy wykonał wszystkie obowiązki wynikające z umowy o dofinansowanie oraz dokumentacji projektowej, stanowiące podstawę przyznania środków, a także czy zapewnił osiągnięcie i utrzymanie celu projektu w okresie jego trwałości. Samo wykonanie określonych czynności formalnych lub technicznych oraz poniesienie wydatków zgodnie z zatwierdzonym budżetem projektu nie przesądza jeszcze o prawidłowym wykorzystaniu środków publicznych, jeżeli nie zostały zrealizowane obowiązki determinujące osiągnięcie celu przedsięwzięcia.

Prawidłowo również sąd I instancji uznał, że z postanowień umowy o dofinansowanie oraz wniosku o dofinansowanie wynikało, że beneficjent zobowiązał się nie tylko do wykonania określonych czynności objętych harmonogramem rzeczowo-finansowym, lecz do realizacji projektu zgodnie z jego celem oraz utrzymania jego rezultatów w okresie trwałości [§ 3, § 6, § 8 umowy]. Jednocześnie z dokumentacji projektowej wynikało, że celem projektu była "poprawa efektywności funkcjonowania rynku innowacji i przepływu rozwiązań innowacyjnych poprzez upowszechnienie stosowania prawa własności intelektualnej. W szczególności celem projektu jest przygotowanie i rozpoczęcie właściwej procedury wnioskowej w zakresie ochrony własności przemysłowej (...) Dzięki realizacji projektu firma uzyska międzynarodową ochronę wynalazku, dla którego potencjalnym rynkiem docelowym w znacznej mierze są kraje EU oraz Stany Zjednoczone".

Natomiast osiągnięcie wskaźników produktu i rezultatu stanowiło jedynie sposób weryfikacji realizacji tego celu, a nie jego wyczerpujące określenie. Warto w tym miejscu wskazać, że dokonanie zgłoszenia do ochrony wynalazku na terenie Stanów Zjednoczonych oraz na terenie Unii Europejskiej (wartość wskaźnika) miało zostać zweryfikowane (zgodnie z pkt 13 wniosku) na podstawie potwierdzeń dokonania zgłoszeń z właściwych instytucji patentowych oraz potwierdzeń dokonania odpowiednich płatności. Takich dokumentów skarżąca nie wykazała. Tym samym nie można uznać, że wskaźnik ten został osiągnięty.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, zgodnie z którym osiągnięcie części wskaźników produktu oraz rezultatu automatycznie przesądzało o prawidłowej realizacji projektu i wyłączało możliwość stwierdzenia nieprawidłowości. Ocena prawidłowości wykorzystania środków europejskich wymaga bowiem ustalenia, czy beneficjent wykonał zobowiązania, które stanowiły podstawę przyznania dofinansowania, a nie jedynie czy poniósł wydatki odpowiadające formalnie kosztom kwalifikowanym. W tym zakresie należy podzielić stanowisko sądu I instancji, że samo poniesienie wydatków zgodnie z zatwierdzonym budżetem projektu nie jest wystarczające do uznania, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, jeżeli nie został osiągnięty cel, dla którego zostały przyznane. Środki publiczne są bowiem przyznawane nie na wykonanie pojedynczych czynności, lecz na realizację przedsięwzięcia prowadzącego do osiągnięcia określonych efektów wskazanych w dokumentacji projektowej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, że osiągnięcie części wskaźników produktu i rezultatu obligowało organ do zastosowania zasady proporcjonalności i odpowiedniego obniżenia kwoty podlegającej zwrotowi. Zasada ta nie znajduje bowiem zastosowania w sposób automatyczny, lecz wymaga oceny charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, jej wpływu na realizację projektu oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla osiągnięcia celu projektu.

W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji trafnie uznał, że stwierdzone naruszenie nie miało charakteru ubocznego ani wyłącznie formalnego, lecz dotyczyło podstawowego obowiązku beneficjenta wynikającego z umowy o dofinansowanie i dokumentacji projektowej, polegającego na przeprowadzeniu procedury zmierzającej do uzyskania międzynarodowej ochrony wynalazku, obejmującej dokonanie zgłoszeń do właściwych urzędów patentowych oraz udokumentowanie ich dokonania w sposób przewidziany we wniosku o dofinansowanie.

Trafnie również sąd I instancji przyjął, że z opisu projektu jednoznacznie wynikało, że wszystkie finansowane działania związane z przygotowaniem dokumentacji, dokonaniem zgłoszeń oraz prowadzeniem procedur przed właściwymi urzędami patentowymi miały służyć uzyskaniu międzynarodowej ochrony wynalazku. Ochrona ta nie stanowiła zatem jedynie ubocznego następstwa wykonania poszczególnych czynności, lecz była zakładanym efektem gospodarczym przedsięwzięcia, uzasadniającym przyznanie środków publicznych.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby przyjęta przez sąd I instancji wykładnia postanowień umowy o dofinansowanie pozostawała sprzeczna z ich treścią lub prowadziła do przypisania beneficjentowi obowiązków niewynikających z dokumentacji projektowej. Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się natomiast do przedstawienia odmiennej interpretacji postanowień umowy oraz odmiennej oceny skutków niewykonania części obowiązków beneficjenta.

Z tych względów zarzuty wskazane w pkt V skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym w wysokości 5 400 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).