Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 marca 2025 r., sygn. V SA/Wa 97/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 27 października 2023 r., nr DPB-WO.6400.54.2023.AŁ, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za 2019 r., oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy Kierownik BP ARiMR w Lubaniu w dniu 13 stycznia 2020 r. wydał decyzję, o przyznaniu skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do wnioskowanej powierzchni tj.: jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3 103,39 zł, do powierzchni 6,58 ha, płatności na zazielenienie w wysokości 2 082,83 zł, do powierzchni 6,58 ha, płatności redystrybucyjnej w wysokości 662,23 zł, do powierzchni 3,58 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaniu wznowił z urzędu, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wznowienie postępowania nastąpiło na skutek pozyskania w 2020 r. nowych informacji świadczących o zmianie powierzchni kwalifikującej się do płatności za 2019 r. w stosunku do stanu z 2018 r.
W dniu 26 marca 2021 r. do BP ARiMR w Lubaniu wpłynął protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (dalej: "MKO") z dnia 9 marca 2021 r. Oględziny te były przeprowadzone w toku postępowania o przyznanie skarżącej płatności za 2020 r. i obejmowały działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z protokołu z ww. oględzin wynikało, że powierzchnia MKO zadeklarowanych przez stronę działek (poza działką [...]) wynosiła 0 ha.
W dniu 21 marca 2022 r. do BP ARiMR w Lubaniu wpłynął protokół z powtórnych oględzin działek referencyjnych w zakresie powierzchni. Z protokołu z oględzin wynikało, że powierzchnia MKO zadeklarowanych przez stronę działek wynosiła 0 ha, poza działką o identyfikatorze [...], której powierzchnia zmierzona wyniosła 0,29 ha, względem deklarowanych w 2019 r. 0,30 ha.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr 0010-2022-000224 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaniu uchylił własną decyzję z 13 stycznia 2020 r. i odmówił przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej, za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej oraz nałożył sankcje: w wysokości 3 103,39 zł w odniesieniu do płatności JPO oraz w wysokości 1 217,17 zł w ramach płatności dodatkowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zadeklarowana powierzchnia działek rolnych, kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. do JPO wynosiła 6,58 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania 0,29 ha. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącej 4 maja 2022 r. Ponieważ nie wniosła ona od niej odwołania z dniem 19 maja 2022 r., decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu 4 kwietnia 2023 r. do BP ARiMR w Lubaniu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 31 marca 2023 r. zatytułowane "Oświadczenie strony wraz z żądaniem dowodowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy". W piśmie podniesiono, że decyzja z dnia 19 kwietnia 2022 została wydana rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 9 i 10 K.p.a. Ponadto zarzucono, że ustalenia zawarte w protokołach z oględzin nie są zgodne ze stanem faktycznym i powinny być przeprowadzone jeszcze raz. Precyzując swoje żądanie skarżąca wskazała, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 kwietnia 2022 r. ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r. Dyrektor ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 19 kwietnia 2022 r., w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności za 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że w jego ramach organ nie prowadzi nowego postępowania administracyjnego co do meritum sprawy. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W omawianym przypadku organ I instancji wskazał, że nowa okoliczność, o której mowa wart. 145 § 1 ust. 5 k.p.a., została w sprawie ujawniona dopiero w dniu 22 czerwca 2020 r., a więc w dniu, kiedy organowi został udostępniony wykaz działek, zawierający aktualne powierzchnie MKO, wyznaczone na podstawie nowej ortofotomapy, datowanej na dzień 25 lipca 2019 r., które nie były organowi znane w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia 13 stycznia 2020 r.
W świetle ustalonych okoliczności sprawy brak było podstaw do postawienia decyzji zarzutu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 in fine K.p.a. Przy wydaniu decyzji Kierownik BP ARiMR w Lubaniu prawidłowo zastosował obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy prawa materialnego i procesowego. Ponadto nie stwierdzono by decyzja obarczona była innymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. wadami, skutkującymi jej nieważnością.
Rozpoznając odwołanie wniesione od ww. decyzji Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zdaniem organu II instancji zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie wcześniej oparły ustalenie stanu faktycznego, gdyż byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lubaniu z 19 kwietnia 2022 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawczyni, przedmiotową skargę oddalił. Sąd zauważył, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaniu wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 kwietnia 2022 r., że nowa okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., została ujawniona dopiero w dniu 22 czerwca 2020 r., a więc w dniu, kiedy temu organowi został udostępniony wykaz działek wskazujący na nieprawidłową deklarację działek we wniosku o przyznanie płatności na 2019 r., które to okoliczności nie były organowi znane w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia 13 stycznia 2020 r. Wyjaśniono zatem jakie były powody zmiany decyzji oraz dlaczego nastąpiło to dopiero w 2022 r. Organ wskazał tutaj zatem dlaczego zmienił swoje uprzednie rozstrzygnięcie oraz w jaki trybie dokonał tej zmiany.
Natomiast podnoszone przez skarżącą okoliczności zmierzają w istocie do podważenia ustaleń Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lubaniu w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., skutkującej uchyleniem w całości dotychczasowej decyzji i odmową przyznania jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.
WSA w Warszawie uznał, że polemika z oceną zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego decyzji z 19 kwietnia 2022 r. powinna odbywać się na etapie postępowania odwoławczego od wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła wnioskodawczyni, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię: art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775) w zw. z pkt 77 preambuły oraz art. 64 ust. 1lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UEL227 z 31.07.2014, str. 69 z poźn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 809/2014) poprzez niedokonanie wykładni definicji "roku ustalenia", z którego wynika, że kontrole na miejscu (w tym działek) muszą dotyczyć roku kalendarzowego, w którym złożono wniosek o płatność,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej jako: K.p.a.) w zw. z pkt 77 preambuły oraz art. 64 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014 polegające na niedokonaniu wykładni pkt 77 preambuły rozporządzenia nr 809/2014 czego rezultatem było błędne uznanie, że w postępowaniu nieważnościowym brak jest podstaw do ponownej oceny naruszeń prawa materialnego dotyczących przeprowadzenia kontroli na miejscu w innym roku kalendarzowym niż ten, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności w sprawie a w konsekwencji wadliwe uznanie, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 października 2023 r. nr DPB-W0.6400.54.2023.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 kwietnia 2022 r. wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za 2019 rok.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wystąpiła również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak stanowi art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarżąca kasacyjnie podniosła przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie dwa zarzuty, jeden oparty na twierdzeniach związanych z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, drugi zaś na stwierdzeniach odnośnie uchybienia regulacjom procesowym. Zanim jednak Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich, poczynając od zarzutu opartego na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, poczynić należy kilka uwag natury ogólnej, dotyczących charakteru i istoty zapadłego rozstrzygnięcia, legalność którego badał Sąd pierwszej instancji.
Otóż niezwykle istotne na gruncie niniejszej sprawy jest to, że przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności wydanej w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji, uchylającej poprzednio wydaną decyzję odnośnie płatności za 2019 r. Tak więc Sąd pierwszej instancji oceniał legalność decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, którego nie można utożsamiać z typowym postępowaniem administracyjnym, jako jego kontynuacją czy też dodatkowym postępowaniem służącym pełnej weryfikacji jego poprawności. W ramach tego postępowania, właściwy do tego organ bada jednie to czy ostateczna decyzja administracyjna nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
W procesowym zarzucie skargi kasacyjnej jej autorka zakwestionowała opisaną powyżej formułę i cechy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wywodząc swoje stanowisko w tym względzie z wykładni pkt 77 preambuły oraz art. 64 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014. Te jednak przepisy, traktujące wyłącznie na temat zasad kontroli środków rozwoju obszarów wiejskich, w ogóle nie odnoszą się do problematyki wzruszania ostatecznych decyzji w ramach nadzwyczajnych trybów postępowań administracyjnych. Ta bowiem materia regulowana jest wyłącznie przepisami K.p.a. W odniesieniu do postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będzie to art. 156 - art. 159 K.p.a., naruszenia których w tym wypadku nie podniesiono. To więc już przesądza o nieskuteczności tego zarzutu.
Jeżeli chodzi natomiast o kwestie prawidłowości przeprowadzonej kontroli, w odniesieniu do działem objętych wnioskiem o płatność, czy też miarodajności ich ustaleń w odniesieniu do innych lat kalendarzowych niż te, którym docelowo dedykowana była kontrola, to wszelkie związane z tym okoliczności mogły być rozważane jedynie w postępowaniu wznowieniowym. To jednak zakończyło się wydaniem decyzji, od której skarżąca nie wniosła środka odwoławczego. Na obecnym etapie nie ma zaś możliwości ponownego rozpatrywania czy też weryfikacji, podniesionych na tę okoliczność argumentów.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego również nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjne, jakoby WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz pkt 77 preambuły oraz art. 64 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014. Tutaj także należy podkreślić, że Sąd nie badał wprost poprawności wykładni tych regulacji, ale jedynie pośrednio mógł się do nich odnieść, w kategorii przesłanek rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie jednak w ogóle nie podniosła. Co zaś się tyczy podnoszonego przez nią uchybienia art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz pkt 77 preambuły oraz art. 64 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, co miało nastąpić poprzez niedokonanie wykładni pojęcia "roku ustalenia", to w tym wypadku ograniczyła się jedynie do wskazania, że miało to cechy nieprawidłowości, nie podejmując nawet próby wykazania, że tego rodzaju naruszenie prawa miało charakter rażący. Tymczasem jedynie takie, kwalifikowane naruszenie prawa, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako że zaskarżony wyrok WSA odpowiada prawu.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 1, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118, dalej zwanego rozporządzeniem), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Prezesa ARiMR kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która sporządziła odpowiedź na skargę kasacyjną.