Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1575/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 230/24, oddalił skargę C. (...) Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, spółka lub strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: SKO) z 10 maja 2024 r. nr Rep.3992/IN/24 w przedmiocie określenia wysokości dotacji do zwrotu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 29 listopada 2023 r. Prezydent Elbląga (dalej: organ I instancji, Prezydent) – wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: kpa), art. 60 pkt 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: ufp) i art. 26, art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400; dalej: ufzo) – określił w stosunku do skarżącej spółki.

1. 1. wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi w kwocie: 1.392.709,64 zł - za lata 2019-2020:
2. a) w 2019 r. w wysokości 673.057,96 zł w: Szkole (...) w wysokości 64.739,37 zł; Szkole (...)w wysokości 76.698,33 zł; Szkole (...)w wysokości 142.637,25 zł; Szkole (...)w wysokości 235.481,01 zł; Liceum (...)w wysokości 153.502,00 zł;
3. b) w 2020 r. w wysokości 719. 651,68 zł w: Szkole (...) w wysokości 92.994,20 zł; Szkole (...)w wysokości 114.868,00 zł; Szkole (...)w wysokości 134.681,28 zł; Szkole (...)w wysokości 160.867,50 zł; Liceum (...)w wysokości 216.240,70 zł;
4. 2. termin naliczenia odsetek od kwoty wskazanej w ust. 1, liczony jak dla zaległości podatkowych, tj.: od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości;
5. 3. 15-dniowy termin płatności liczony od dnia następnego po dniu doręczenia niniejszej decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminy Miasta Elbląg.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że organ dotujący przeprowadził w 5 szkołach prowadzonych przez stronę kontrolę w zakresie oceny prawidłowości pobrania dotacji w latach 2019-2020. Po zakończeniu kontroli przekazano stronie protokół z 22 czerwca 2022 r., z którego wynikało, że spółka pobrała dotację w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 1.432.605,77 zł w wyniku niespełnienia przez słuchaczy warunków określonych w art. 26 ust. 2 i 3 ufzo. W przeważającej części dotacja podlega zwrotowi ze względu na brak podpisów na listach obecności bądź brak czytelnych podpisów na listach obecności lub wskazanie słuchaczy, którzy zostali wykreśleni z list obecności. W 2019 r. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości na 5 515 słuchaczy, którzy nie spełnili warunków uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych.

Natomiast w 2020 r. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości na 5 632 słuchaczy, którzy nie spełnili warunków określonych w art. 26 ust. 2 i 3 ufzo i § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493; dalej: rozporządzenie covidowe MEN). Po rozpoznaniu złożonych przez stronę zastrzeżeń do ww. protokołu organ uznał, że spółka w latach 2019-2020 pobrała dotację w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 1.392.709,64 zł.

SKO decyzją z 10 maja 2024 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta w części, tj. w pkt 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło termin naliczenia odsetek począwszy od 4 października 2022 r. oraz w pkt 3 i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

Podzielając stanowisko Prezydenta w kwestii określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za lata 2019-2020, SKO przywołało treść przepisów art. 60 ust.1, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i 2 ufp, art. 26 ust. 2 i 3 ufzo i § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1170 ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN). SKO zaakceptowało ustalenia Prezydenta o braku podpisów słuchaczy na listach obecności bądź braku czytelnych podpisów na listach obecności lub wskazania słuchaczy, którzy zostali wykreśleni z list obecności. Podniosło, że dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego, organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów na okoliczność obecności słuchaczy.

To do obowiązków szkoły należy wykazanie w wiarygodny sposób, że dotacja przysługuje na konkretnego ucznia, co zgodnie z art. 26 ust. 3 ufzo wymaga uzyskania czytelnego podpisu na listach obecności. Jeśli podpisu nie można tak zweryfikować w zakresie pochodzenia od ucznia, oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w co najmniej 50% zajęć i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 ufp. Ponadto, powołując orzecznictwo, SKO podniosło, że pod pojęciem czytelnego podpisu należy rozumieć postawiony własnoręcznie znak pisarski danej osoby, z którego jest możliwie odczytanie przynajmniej nazwiska tej osoby. Takich cech nie mają nieczytelne podpisy bądź parafki. W ocenie SKO, niecelowe było przy tym wymienienie w decyzji wszystkich zakwestionowanych podpisów, w sytuacji gdy zostały one wskazane w załącznikach do protokołu kontroli.

Ponadto SKO podkreśliło, że w 2020 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia covidowego MEN. Na obszarze kraju od 19 października 2020 r. do 16 maja 2021 r. w sposób ciągły obowiązywało ograniczenie funkcjonowania m.in. niepublicznych szkół ponadpodstawowych. Zajęcia były realizowane w trybie nauki zdalnej, z wyjątkiem zajęć praktycznej nauki zawodu. Wówczas dotację należało obliczać według zasad określonych w § 10 ust. 9-12 rozporządzenia covidowego MEN według stanu prawnego na dzień 1 listopada 2020 r.

W ocenie SKO, Prezydent dokonał prawidłowego rozliczenia pobranej dotacji w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia, na co wskazuje rozróżnienie w uzasadnieniu decyzji pomiędzy liczbą słuchaczy wykazaną do dotacji w lutym 2020 r. a wykazaną w październiku 2020 r.

SKO uznało, że zebrany w toku postępowania kontrolnego materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. SKO podkreśliło, że spółka miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z czego nie skorzystała.

Ponadto SKO wyjaśniło, że powodem uchylenia decyzji Prezydenta w części dotyczącej określenia terminu naliczenia odsetek, było to, że za datę stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości uznać należy datę poinformowania strony o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości. W rozpoznawanej sprawie strona została poinformowana o konieczności zwrotu dotacji 19 września 2022 r., tj. w dniu doręczenia jej wystąpienia pokontrolnego i od tej daty winien być liczony 15-dniowy termin do zwrotu dotacji, a po jego upływie - odsetki (art. 252 ust. 1 ufp). W konsekwencji naliczanie odsetek rozpoczęło się 4 października 2022 r. Natomiast uchylając decyzję Prezydenta w pkt 3 i umarzając w tym zakresie postępowanie, SKO wskazało, że termin zwrotu dotacji jest terminem ustawowym i nie może być modyfikowany w treści decyzji.

SKO wyjaśniło także, że sentencja decyzji została sformułowana w zgodzie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który przewiduje uchylenie decyzji w części albo w całości i orzeczenie co do istoty, czy umorzenie postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem, na posiedzeniu niejawnym, WSA – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: ppsa) – oddalił skargę spółki.

W pierwszej kolejności WSA odniósł się do zarzutów skargi dotyczących wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji nieznanej ustawie i wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a kpa poprzez wydanie decyzji przez nieuprawniony organ.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 kpa, w zakresie w jakim strona podniosła, że z uwagi na użycie alternatywy rozłącznej (spójnik "albo") niedopuszczalne jest, aby w jednej decyzji organu odwoławczego doszło zarówno do uchylenia zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w części i umorzenia postępowania administracyjnego w tej części. WSA wskazał, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa dopuszcza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części, z czym wiąże się możliwość utrzymania decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Warunkiem dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wydanie rozstrzygnięcia co do części sprawy. Zastosowanie w art. 138 § 1 kpa spójnika "albo" wskazuje na alternatywę rozłączną wymagającą podjęcia przez organ odwoławczy jednego z wyżej wspomnianych rozstrzygnięć.

Takie rozumienie art. 138 kpa pozostaje zbieżne z wymogiem, jaki wynika z art. 107 § 1 pkt 5 kpa w zakresie treści decyzji, tj. ujęcia w decyzji jednego rozstrzygnięcia. W sytuacji jednak, gdy w decyzji występuje kilka rozstrzygnięć, tj. można wyodrębnić elementy stanowiące mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, nie ma przeszkód, by organ zastosował w odniesieniu do każdego z tych elementów odrębnie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. SKO wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mamy bowiem w sprawie do czynienia z sytuacją, w której doszło do wydania orzeczenia reformatoryjnego i umorzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do tego samego zakresu rozstrzygnięcia, a właśnie uniknięciu takiej sytuacji służy użycie przez ustawodawcę spójnika "albo" w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazania przy tym wymaga, że uchylenie przez SKO pkt 3. decyzji organu I instancji i umorzenie w tej części postępowania dotyczyło wyłącznie rozstrzygnięcia w przedmiocie 15-dniowego terminu płatności, a zatem kwestii niedotyczących samego określenia obowiązku dotacji oświatowej do zwrotu, a ponadto uregulowanych w przepisach prawa materialnego, które nie mogą być modyfikowane w drodze decyzji administracyjnej.

Odpowiadając zaś na zarzuty skarżącej odnoszące się do braku upoważnienia Skarbnika Miasta Elbląg Rozalii Grynis do wydania decyzji organu I instancji, sąd wskazał, że do akt administracyjnych sprawy nie dołączono upoważnienia do wydania decyzji, o którym mowa w art. 268a kpa, jednak sam brak upoważnienia w aktach administracyjnych sprawy, zwłaszcza, że strona w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała istnienia tego upoważnienia, nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokument ten nie został w ogóle sporządzony.

W związku ze zgłoszonym przez stronę zarzutem WSA wezwał organ do nadesłania stosownego upoważnienia, które zostało przedłożone przez SKO. W treści udzielonego ww. osobie upoważnienia nr 1302/2018 z 24 grudnia 2018 r. wskazano, że obejmuje ono składanie oświadczeń woli, wydawanie decyzji i postanowień oraz podpisywanie korespondencji w sprawach m.in. zwrotu dotacji do budżetu Gminy Miasta Elbląg. Upoważnienie zostało udzielone przez działającego w zastępstwie Prezydenta Miasta Elbląg, Wiceprezydenta Janusza Nowaka, przy czym zgodnie z § 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Elbląga nr 411/2018 z dnia 22 października 2018 r. w okresie nieobecności Prezydenta sprawy zastrzeżone dla niego wykonuje Wiceprezydent.

Sąd uznał, że upoważnienie odpowiada wymogom określonym w art. 268a kpa.

W ocenie WSA, w szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że upoważnienie z 24 grudnia 2018 r. mogło być udzielone wyłącznie przez organ administracji publicznej, czyli w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Elbląg, nie zaś przez Wiceprezydenta Miasta Elbląg. Według skarżącej, art. 268a kpa nie przewiduje upoważnienia przez organ do udzielania tzw. dalszych upoważnień. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Wiceprezydent Miasta, udzielając upoważnienia Skarbnik Miasta, nie powołał się na istnienie upoważnienia udzielonego mu przez Prezydenta Elbląga, ale powołał, że działa w zastępstwie tego organu, na co wskazuje treść pieczątki widniejącej na przedłożonym przez organ upoważnieniu. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie sądowym, prawo zastępcy organu do podpisywania decyzji podejmowanych przez organ (zwłaszcza w przypadku jego nieobecności) wynika z istoty zastępstwa, a nie z upoważnienia uzyskanego od organu.

W związku z tym WSA uznał, że upoważnienie udzielone Skarbnik Miasta zostało prawidłowo udzielone w ramach art. 268a kpa oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: usg).

Następnie WSA za chybione uznał zarzuty dotyczące naruszenia pozostałych przepisów postępowania. WSA wskazał m.in., że nieprawdziwe są twierdzenia strony o braku zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji organu I instancji, bowiem w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 25 sierpnia 2023 r., doręczone stronie 11 września 2023 r.

W zakresie zarzutów dotyczących prawa materialnego, WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji zaprezentowana prawidłową wykładnia art. 26 ust. 2 i ust. 3 ufzo.

Zgodnie z tymi przepisami, niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3)

Z uwagi na dokonaną z dniem 1 stycznia 2019 r. nowelizację art. 26 ust. 3 ufzo polegającą na tym, że wyraz "własnoręcznymi" zastąpiono wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi", w aktualnym stanie prawnym obowiązkiem szkoły jest odpowiednie udokumentowanie przebiegu procesu kształcenia w oparciu o listy obecności, które winny zawierać własnoręczne, czytelne podpisy słuchaczy. Dokonana na mocy art. 44 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) zmiana treści przywołanego przepisu ma istotne znaczenie dla oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, gdyż jej celem było m.in. uniknięcie jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności, czy dany słuchacz był obecny w danym dniu w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych finansowanych ze środków publicznych. Intencją ustawodawcy było zaostrzenie sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach. Aktualnie ustawodawca wymaga, by podpis na liście obecności był czytelny i wymogu tego, kierując się literalnym brzmieniem art. 26 ust. 3 ufzo, nie sposób zastąpić innymi dowodami np. w postaci oświadczeń czy zeznań słuchaczy.

WSA wskazał, że jeśli podpisu nie można zweryfikować w zakresie pochodzenia od ucznia oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w zajęciach i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 ufp. Sąd podkreślił, że tak określonego ciężaru spoczywającego na stronie skarżącej w zakresie właściwego udokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach była świadoma skarżąca, która w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. przyznała, że znaczna część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, zaś za składanie informacji miesięcznych o liczbie słuchaczy spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 ufzo odpowiadał Dyrektor Szkoły, z którym w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym zakończono współpracę w trybie natychmiastowym.

Następnie WSA wskazał, że z art. 26 ust. 2 ufzo wynika, że otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W orzecznictwie przeważa utrwalony pogląd, że z przepisów nie wynika, aby uczeń (słuchacz) musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień danego miesiąca, zatem dotacja oświatowa, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, przysługuje organowi prowadzącemu szkołę na ucznia (słuchacza), który został do niej zapisany także po pierwszym dniu danego miesiąca, pod warunkiem, że uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych edukacyjnych zajęć w tym miesiącu.

Przy czym, ze względu na czasowe zawieszenie zajęć szkolnych, spowodowane ogłoszeniem od 20 marca 2020 r. stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w powołanym już wyżej rozporządzeniu covidowym MEN na potrzeby obliczania dotacji dla ww. typu szkół wprowadzono szczególne zasady ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach.

Z powyższych regulacji wynika, że w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły, ustawodawca nakazał przyjęcie swoistej fikcji prawnej, wyrażającej się w odejściu od stosowania dotychczasowego modelu obliczenia dotacji oświatowej, który odwoływał się do danych dotyczących frekwencji uczniów w danym miesiącu oraz uwzględniał mechanizm korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja. W ten sposób doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa, co znajdowało racjonalne uzasadnienie w stanie zagrożenia epidemii koronawirusem i ówczesnej świadomości społecznej, które mogły utrudniać, a wręcz uniemożliwiać weryfikację zarówno statusu uczniów, jak i ich uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Oznacza to w konsekwencji, że przy wypłacie dotacji w okresie czasowego zawieszenia zajęć szkolnych na podstawie powołanego rozporządzenia MEN, punktem odniesienia jest okres, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły, przy czym okres ten nie mógł być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego na obowiązkowe zajęcia edukacyjne.

Uwzględniając powyższe uregulowania, WSA wskazał, że w sprawie ostatnim "okresem", kiedy nie obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły był okres od 1 do 18 października 2020 r. Z przepisu § 10 ust. 10 rozporządzenia wynika natomiast, że "ostatni okres" nie może być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego w danym miesiącu na obowiązkowe zajęcia edukacyjne. Jeżeli natomiast "ostatni okres" w danym miesiącu, kiedy nie obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkół był krótszy niż 40%, to przyjmuje się, że uczeń spełnił w tym miesiącu warunek 50% frekwencji, jeżeli spełnił go w ostatnim miesiącu, w którym ustalono spełnienie tego warunku (§ 10 ust. 11 rozporządzenia).

W konsekwencji, ustalając kwotę dotacji za okresy październik-grudzień 2020 r., trzeba w pierwszej kolejności ustalić, ile czasu w październiku 2020 r. zaplanowano na obowiązkowe zajęcia edukacyjne jeszcze przed wprowadzeniem ograniczenia funkcjonowania szkół. Istotne jest zatem, ile obowiązkowych zajęć odbyło się w okresie od 1 do 18 października 2020 r. i czy stanowiło to co najmniej 40% czasu przeznaczonego na obowiązkowe zajęcia w październiku (np. jeżeli zaplanowano zajęcia na dwóch zjazdach w październiku, a do 18 października 2020 r. odbył się jeden zjazd, to czas ogólnych zajęć do momentu ograniczenia funkcjonowania szkół wynosił 50%). Jeżeli co najmniej 40% zajęć obowiązkowych do 18 października 2020 r. nie odbyło się, to należy wziąć pod uwagę miesiąc poprzedzający, w którym warunek 40% jest spełniony (np. wrzesień). Jeżeli natomiast w danym miesiącu ograniczenia nie było, wówczas należy stosować zasady ogólne wynikające z art. 26 ust. 2 ufzo z tym, że do ustalenia frekwencji uczniów należy dodatkowo uwzględnić przepis § 10 ust. 13 rozporządzenia, zgodnie z którym, przepisy art. 34 ust. 3 oraz art. 42 ust. 2 pkt 2 ufzo stosuje się z uwzględnieniem § 10 ust. 9-12e.

WSA wskazał, że w świetle tego stanowiska istotne było przede wszystkim ustalenie, ile obowiązkowych zajęć odbyło się od 1 do 18 października 2020 r. Skoro zaś w niniejszej sprawie nie było kwestionowane przez skarżącą samo ustalenie organu I instancji, że w październiku 2020 r. przeprowadzono 40% zajęć w formie stacjonarnej, co wynikało z dzienników lekcyjnych oraz siatki godzin dydaktycznych, to niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przez organ § 10 ust. 9-12 rozporządzenia. Dotyczyło to również uczniów, którzy rozpoczęli naukę na pierwszym semestrze roku szkolnego 2020/2021, w odniesieniu do których § 10 ust. 12 rozporządzenia znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 r. albo we wrześniu i październiku 2020 r. jest krótszy niż 40%. Podważenie przez skarżącą ustaleń organu w powyższym zakresie wymagałoby zatem przedstawienia dowodów, że w przypadku danego nowego ucznia okres, w którym nie istniało ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 r. albo we wrześniu i październiku 2020 r. był krótszy niż 40%, a takich dowodów strona nie przedłożyła.

Ponadto przedstawione na s. 26-42 decyzji organu I instancji w formie tabeli wyliczenia ilości słuchaczy, na których pobrano nadmierną dotację w okresie październik-grudzień 2020 r., potwierdza, że zasadniczym powodem odmowy uwzględnienia wydatków dotacyjnych również w okresie ograniczenia funkcjonowania szkoły był fakt niezłożenia czytelnego podpisu lub brak podpisu, nie zaś kryterium niespełnienia frekwencji, przy czym w odniesieniu do kryterium frekwencji pod uwagę należało wziąć, że w większości przypadków były to te same osoby, które nie spełniły tego kryterium, w okresie w którym nie obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły.

Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 ufp, m.in. poprzez błędne określenie przez organ terminu, od którego należy naliczać odsetki za zwłokę. Sąd wskazał, że dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest dzień zapoznania kontrolowanego z protokołem kontroli. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło z datą późniejszą niż data doręczenia stronie protokołu kontroli, tj. z datą doręczenia skarżącej wystąpienia pokontrolnego, które nastąpiło 19 września 2022 r., a zatem co powodowało, że odsetki powinny zostać naliczone od 4 października 2022 r. Tak przyjęcie przez organ późniejszej daty naliczania odsetek od dotacji nie naruszało prawa skarżącej. W związku z tym nie doszło do art. 139 kpa.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła spółka, skarżąc go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów prawa procesowego:
2. a) skutkujące nieważnością postępowania przed WSA pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, naruszenie art. 178 § 1 Konstytucji w z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 221, poz. 1650; dalej: pusa), poprzez naruszenie zasady niezawisłości i bezstronności sądu poprzez wzywanie organu II instancji do składania wyjaśnień przy jednoczesnym braku umożliwiania stronie zapoznania się z wszystkimi wyjaśnieniami, gdyż część złożonych przez Prezydenta Miasta Elbląga (dalej: Prezydent) za pośrednictwem SKO dokumentów w wyniku powtórnego wezwania sądu obejmujących kopie zarządzenia Prezydenta Miasta Elbląga 236/18 i Regulaminu Organizacyjnego Prezydenta Miasta Elbląga nr 422/2018 na których WSA oparł swoje rozstrzygnięcia były nieznane stronie przed wydaniem wyroku, gdyż zostały doręczone stronie dopiero wraz z wyrokiem, zatem nie miała ona żadnej możliwości zapoznania się z istotnym dla rozstrzygnięcia dokumentami przed wydaniem wyroku i zgłoszenie swojego stanowiska w tym zakresie, w szczególności w sytuacji gdy;
3. • Zarządzenie nr 411/2018 z 22 października 2018 r. nie jest publikowane na stronach BIP Urzędu Miasta Elbląg,
4. • wedle wiedzy strony Zarządzenie nr 411/2018 z 22 października 2018 r. nie obowiązywało w dacie wydania decyzji, albowiem zostało uchylone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Elbląga z 28 lutego 2020 r. nr 84/2020;
5. • na stronach BIP Miasta Elbląg nie jest także publikowane Zarządzenia nr 84/2020 Prezydenta Miasta Elbląg z 28 lutego 2020 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentami Miasta, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta, którego brak jest w złożonych do akt dokumentach, a o istnieniu którego strona uzyskała wiedze z treści wystąpienia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Wig.7210.1.3.2020 (str. 4 wystąpienia) i wystąpiła w trybie dostępu do informacji publicznej o jego udostępnienie, jednak do dnia złożenia skargi nie uzyskała odpowiedzi;
6. • na stronach BIP Miasta Elbląg nie jest także publikowane zarządzenia nr 547/2023 Prezydenta Miasta Elbląg z 13 grudnia 2023 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentami Miasta, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta, którego brak jest w złożonych do akt dokumentach;
7. • bezpośrednio po wpływie ww. skanów dokumentów 28 sierpnia 2024 r. nastąpiło na posiedzeniu niejawnym rozpoznanie sprawy częściowo w oparciu o dokumenty nieznane stronie, których poświadczone za zgodność z oryginałem kopie wpłynęły do WSA już po wydaniu wyroku.
8. - w sytuacji, gdy niezawisły i bezstronny sąd stwierdzając w aktach brak dokumentów potwierdzających należyte umocowanie osób wydających decyzję winien był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżona decyzję zamiast podejmować z urzędu, za stronę postępowania - organ administracyjny działania naprawcze, których część realizowana była w tajemnicy przed drugą stroną. Znamiennym jest przy tym, iż po pierwszym wezwaniu z WSA organ uzupełnił dokumenty jedynie częściowo, a WSA po wpływie pisma skarżącej z 22 sierpnia 2024 r. ponownie zobowiązał organ do ustosunkowania się do jego treści i uzupełnienia materiału dowodowego, a skarżącej nie pozwolił na odniesienie się do kolejnych nadesłanych przez organ dowodów;
9. b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art 134 w zw. z art. 3 § 1 i 1 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. w156 § 1 ust. 7 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a kpa oraz art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11a ust. 3 usg oraz § 4 zarządzenia nr 411/2018 z 28 października 2018 r. Prezydenta Miasta Elbląga oraz zarządzenia nr 84/2020 Prezydenta Miasta Elbląg z 28 lutego 2020 r. w zw. z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak uchylenia przez sąd decyzji SKO, w wyniku braku uznania, iż decyzja Prezydenta z 29 listopada 2023 r. wydana została przez nieuprawniony do tego organ, gdyż podpisana została przez Rozalię Grynis, która powoływała się na upoważnienie udzielone jej przez wiceprezydenta Miasta Elbląga, co było niedopuszczalne, gdyż:
10. i. ani art. 268a, ani art. 39 usg nie zawiera umocowania do przenoszenia przez Prezydenta Miasta Elbląga na Wiceprezydenta pełnomocnictwa do udzielania pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych, co w świetle zasady legalizmu wynikającej z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji, co więcej zapis art. 39 ust. 2 usg wprost wskazuje, iż prawo to przysługuje wyłącznie Wójtowi (Prezydentowi);

ii. Zarządzenie nr 411/2018 z 22 października 2018 r. zostało uchylone nieujawnionym przez organ zarządzeniem nr 84/2020 Prezydenta Miasta Elbląg z 28 lutego 2020 r.;

iii. z treści § 4 Zarządzenia Prezydenta Miasta Elbląga nr 411/2018, na które powołał się WSA, nie wynika uprawnienie Wiceprezydenta do udzielania na przyszłość pełnomocnictwa przewidzianego w art. 268a kpa i art. 39 ust. 2 usg;

iv. Wiceprezydent nie był upoważniony do wydawania dalszych upoważnień w imieniu prezydenta Miasta Elbląga, co wprost wynikało również z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu, gdyż Wiceprezydent może podpisywać jedynie pisma w ramach udzielonego mu upoważnienia przez Prezydenta, a upoważnienie takie nie zostało przez sąd ani organy administracyjne zbadane;

v. wydanie przez Wiceprezydenta bezterminowego upoważnienia dla Skarbnika Miasta z tak szerokim zakresem uznać należy za obejście prawa, zwłaszcza ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą to Prezydent Miasta uprawniony jest do wydawania decyzji a w konsekwencji także upoważnień w tym zakresie;

vi. Wiceprezydent może wykonywać sprawy zastrzeżone dla Prezydenta jedynie w czasie nieobecności Prezydenta, w konsekwencji czego weryfikacja tego czy Wiceprezydent umocowany był do działania w zastępstwie za Prezydenta winna odbyć się przez sprawdzenie, czy faktycznie Prezydent w dacie udzielania upoważnienia nr 1302/2018 był nieobecny, czego ani organ ani sąd nie uczyniły,

1. - co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji;
2. c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nieznana jest ustawie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza możliwości jednoczesnego uchylenia i utrzymania w mocy decyzji, nawet jeśli rozstrzygnięcie decyzji obejmuje kilka rozstrzygnięć składowych, zwłaszcza gdy rozstrzygnięcia te są ze sobą ściśle powiązane, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie i co winno skutkować uwzględnieniem skargi przez WSA;
3. d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, która w wyniku wniesionego odwołania zmieniła decyzje organu I instancji na niekorzyść strony, która ją zaskarżyła, gdyż w decyzji organu II instancji ustalił on termin naliczenia odsetek od kwot wskazanych w pkt 1, liczonych jak dla zaległości podatkowych, począwszy od 4 października 2022 r., w sytuacji gdy pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, w których doszło do ustalenia 15-dniowego terminu płatności liczonego od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji organu I instancji, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi przez WSA i uchyleniem decyzji;
4. e) art. 133 ppsa:
5. i. poprzez wydanie wyroku z pominięciem akt sprawy, tj. przyjęcie, iż strona nie przedstawiła dowodów na fakt, iż w przypadku nowego ucznia, okres, w którym nie istniało ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 r. lub we wrześniu i październiku 2020 r. był krótszy niż 40%, w sytuacji gdy postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r. organ I instancji dopuścił dowód z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania kontrolnego w toku którego strona przedłożyła dzienniki lekcyjne, co potwierdzają protokoły przekazania list obecności oraz dzienników zajęć w trakcie kontroli, stanowiące materiał dowodowy w niniejszej sprawie zgodnie z postanowieniem Prezydenta z 25 sierpnia 2023 r., a ponadto dzienniki te znajdują się w aktach sądowych w tomach I-XIII "Dokumenty źródłowe do protokołu z kontroli dotacji w szkołach prowadzonych w (...) przez skarżącą spółkę, a to właśnie na podstawie dzienników organ winien był ustalić czy okres, w którym nie istniało ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 lub we wrześniu i październiku 2020 r. był krótszy niż 40%, zatem strona w toku postępowania dostarczyła wszystkie niezbędne dowody do ustalenia ww. okoliczności, a sąd uznając, iż strona nie wykazała zasadności swych twierdzeń wydał swoje orzeczenie z pominięciem akt sprawy, gdyż zapoznanie się w pełni z aktami sprawy winno prowadzić do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skoro WSA odmiennie niż SKO podzielił stanowisko strony co do interpretacji rozporządzenia covidowego MEN, mając zgromadzone w aktach dzienniki lekcyjne winien uznać, iż organy błędnie nie zweryfikowały tego czy okres, w którym nie istniało ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 lub we wrześniu i październiku 2020 r., był krótszy niż 40%, co z kolei stanowi fundamentalną kwestię;

ii. w zw. z art. 134 ppsa poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, bez jednoczesnej weryfikacji prawidłowości wydania i doręczenia decyzji organu I instancji która doręczona została stronie elektronicznie, a w aktach sprawy znajduje się decyzja organu I instancji wydana w formie papierowej podpisana własnoręcznie oraz wydruk decyzji podpisanej rzekomo elektronicznie, czego sąd nie mógł jednak zweryfikować z uwagi na brak jest raportu weryfikacji podpisu osoby podpisującej decyzję w wersji elektronicznej ani oryginalnego pliku tego dokumentu pozwalającego na dokonanie takiej weryfikacji;

f) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, który nie rozpoznał istoty sprawy i bezkrytycznie przyjął stanowisko organu I instancji, bez własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz weryfikacji podpisów słuchaczy, których kwestionował organ I instancji oraz nie odniósł się do interpretacji przepisów rozporządzenia covidowego MEN, co w konsekwencji pozbawiło stronę do prawa dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy gdyż organ II instancji zobowiązany był do uchylenia decyzji w całości w sytuacji, gdy organ I instancji dopuścił się naruszenia:

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności:

1. - poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu jedynie o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń a zawartych we wnioskach pokontrolnych i w konsekwencji brak przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego;
2. - w zw. z art, 107 § 1 ust. 6 kpa poprzez brak pełnego rozpoznania dowodów i twierdzeń wskazywanych w toku postępowania przez stronę oraz uzasadnienia ich pominięcia przy wydawaniu decyzji, a jedynie wskazanie w uzasadnieniu decyzji, przykładowych nazwisk słuchaczy, którzy w ocenie strony spełnili wymóg, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i 3 ufzo zamiast pełnej ich listy, co uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji;
3. - w zw. z art. 107 § 1 ust. 8 kpa poprzez brak stwierdzenia braku podpisu uprawnionego organu;

a brak dostrzeżenia przez WSA ww. wad decyzji organu II instancji doprowadził do oddalenia skargi, mimo iż zachodziły przesłanki do jej uwzględniania i uchylenia zaskarżonej decyzji;

g) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 w z art. 81 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo iż w toku postępowań administracyjnych strona została pozbawiona prawa czynnego udziału w każdym etapie postępowania, z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie zawiadomił jej o zakończeniu postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji organu I instancji, celem umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych wniosków i żądań, a przyznanie takiej możliwości jedynie na etapie wszczęcia postępowania nie świadczy o zapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, zwłaszcza, że organ uznał, iż cześć wydatków została przez stronę nieudokumentowana i nie wzywał strony do ich udokumentowania, w konsekwencji czego sąd winien skargę uwzględnić;

h) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 kpa poprzez oddalenie skargi mimo iż w toku postępowania organ II instancji dopuścił się licznych naruszeń:

i. brak wszechstronnej oceny materiały dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że nieuwzględnienie zaniechania organu I instancji w postaci niepodjęcia wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu jedynie o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń a zawartych we wnioskach pokontrolnych, a także wskazywanie wprost przez organ II instancji, że ustalenia w protokole kontroli poczynione zostały przez organ I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji nie prowadził postępowania kontrolnego, które nie jest przecież częścią postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego organ I instancji zobowiązany był do poczynienia własnych ustaleń, co z kolei świadczy o braku przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego i pozornym wykonaniu przez organ obowiązku określonego w art. 77 kpa;

ii. w zw. z art. 107 § 1 ust. 6 kpa poprzez nieuwzględnienie uchybienia organu I instancji polegającego na braku pełnego rozpoznania dowodów i twierdzeń wskazywanych w toku postępowania przez stronę oraz uzasadnienia ich pominięcia przy wydawaniu decyzji, a jedynie wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, przykładowych nazwisk słuchaczy, którzy w ocenie strony spełnili wymóg, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i 3 ufzo;

1. i) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 § 1, art. 9, i art. 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek; a brak dostrzeżenia ww. wad decyzji organu II Instancji doprowadził do oddalenia skargi, mimo iż zachodziły przesłanki do jej uwzględniania i uchylenia zaskarżonej decyzji;
2. 2. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 26 ust. 2 ufzo poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż słuchacze szkół nie spełnili wymogu uczestnictwa w 50% zajęć oraz nie potwierdzili tego faktu czytelnym podpisem, w sytuacji gdy dotacja na słuchaczy pobrana została w prawidłowej wysokości;
2. b) § 10 ust. 9-12 rozporządzenia covidowego MEN (w brzmieniu obowiązującym od 20 marca do 30 czerwca 2020 r.) poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że odwołująca wykazała do dotacji w okresie wrzesień-grudzień 2020 r. nieprawidłową liczbę słuchaczy, za których dotacja oświatowa winna być wypłacona w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i według ww. przepisów rozporządzenia MEN odwołująca ustaliła prawidłową liczbę słuchaczy, za których należna była dotacja oświatowa;
3. c) art. 252 ust. 1 ufp poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości oraz wskazanie nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi, tj. 4 października 2022 r., podczas gdy odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji, bowiem to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i wydanie decyzji w zakresie zwrotu dotacji oświatowej stanowi stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku oraz decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania SKO, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie dowodu z:

1. a) Zarządzenia nr 84/2020 Prezydenta Miasta Elbląg z dnia 28 lutego 2020 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentami Miasta, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta;
2. b) wystąpienia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego Wig.7210.1.3.2020;
3. c) zarządzenia nr 547/2023 Prezydenta Miasta Elbląg z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentami Miasta, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta.

SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazuje, że w sprawie doszło do przesłanki o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, tj. strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W tym zakresie spółka zarzuca naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, art. 178 § 1 Konstytucji w zw. art. 4 pusa poprzez naruszenie zasady niezawisłości i bezstronności sądu poprzez wzywanie SKO do składania wyjaśnień przy braku umożliwiania stronie zapoznania się z wszystkimi wyjaśnieniami, gdyż część złożonych przez Prezydenta za pośrednictwem SKO dokumentów w wyniku powtórnego wezwania sądu obejmujących kopie zarządzenia Prezydenta Miasta Elbląga 236/18 i Regulaminu Organizacyjnego Prezydenta Miasta Elbląga nr 422/2018 na których WSA oparł swoje rozstrzygnięcia były nieznane stronie przed wydaniem wyroku, gdyż zostały doręczone stronie dopiero wraz z wyrokiem. Zatem nie miała ona żadnej możliwości zapoznania się z istotnym dla rozstrzygnięcia dokumentami przed wydaniem wyroku i zgłoszenie swojego stanowiska w tym zakresie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Podkreślić należy, że nieważność z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa zachodzi wtedy, gdy strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Jednak nie każde uchybienie procesowe oznacza taką nieważność.

W rozpoznawanej sprawie spółka podnosząc w skardze kwestię prawidłowości umocowania Skarbnika (Rozali Grynis) do podpisania decyzji I instancji sama domagała się zbadania przez sąd tego zagadnienia. Nie można więc powiedzieć, że WSA rozstrzygnął sprawę na podstawie jakiejś zupełnie nowej okoliczności, której strona nie mogła przewidzieć. Skarżąca wiedziała, że kwestionuje umocowanie Skarbnika, a więc wiedziała także, że kwestia istnienia i zakresu upoważnienia będzie przedmiotem oceny sądu. Co więcej skarżąca świadomie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (postępowaniu uproszczonym), a zatem zaakceptowała rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Nie można zatem utożsamiać samego faktu wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym z pozbawieniem skarżącej możności obrony praw.

Skoro więc WSA rozstrzygnął właśnie podniesiony przez skarżącą zarzut, poprzedzając do wezwaniem SKO do przedłożenia dokumentów dotyczących upoważnienia Skarbnika, a po wydaniu wyroku strona uzyskała dostęp do akt i dokumentacji upoważnieniowej, a w skardze kasacyjnej merytorycznie zakwestionowała treść i skuteczność tych upoważnień. To nie można mówić, że WSA orzekał w warunkach nieważności postępowania.

Jednocześnie w tym zakresie bezzasadne jest odwołanie się skarżącej do przepisów art. 178 ust. 1 Konstytucji i art. 4 pusa, które to przepisu dotyczą statusu sędziego i jego niezawisłości. Brak jest bowiem logicznego związku między nieudostępnieniem dokumentacji upoważnieniowej stronie a naruszeniem niezawisłości sędziego. Jeżeli spółka powołuje te przepisy w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, musiałby wykazać na czym konkretnie miało polegać naruszenie niezawisłości sędziego oraz jaki związek ma ono z brakiem dostępu do dokumentacji upoważnieniowej. Samo nieudostępnienie dokumentu stronie nie jest naruszeniem niezawisłości sędziowskiej.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania. Nie oznacza to jednak, że kwestia upoważnienia do podpisania decyzji I instancji przez Skarbnika została przez WSA zbadana w sposób prawidłowy, o czym niżej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem za trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a kpa w tym zakresie.

Przypomnieć należy, że art. 3 § 1 ppsa określa funkcję sądu administracyjnego jako kontrolę działalności administracji publicznej, a art. 134 § 1 ppsa nakazuje sądowi rozstrzygać sprawę w jej granicach, bez związania zarzutami i podstawą prawną skargi. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przewiduje uchylenie decyzji przy innym naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kwestia prawidłowego umocowania Skarbnika Miasta Elbląga do wydania decyzji organu I instancji miała istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzucała bowiem brak skutecznego upoważnienia osoby, która podpisała decyzję (Skarbnika Miasta), a WSA, dostrzegając znaczenie tej kwestii – jak wskazano wyżej – zwrócił się do organu o przedstawienie stosownego upoważnienia. W odpowiedzi SKO najpierw przedłożyło upoważnienie udzielone Skarbnikowi Miasta Elbląga z 24 grudnia 2018 r. Nr 1302/2018. Następnie, na kolejne wezwania sądu z 23 sierpnia 2024 r. o ustosunkowanie się do pisma procesowego skarżącej z 22 sierpnia 2024 r. i nadesłanie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu lub ciągu upoważnień do wydania decyzji, SKO nadesłało: Zarządzenia nr 411/2018 Prezydenta Miasta Elbląg z dnia 22 października 2018 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentem Miasta Elbląg, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta oraz Zarządzenie Nr 236/2018 z 9 lipca 2018 r. w sprawie zmian do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu oraz w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu, który został załączony.

Na podstawie przesłanej przez SKO dokumentacji upoważnieniowej, WSA przyjął, że Wiceprezydent, działając w zastępstwie Prezydenta, był uprawniony do udzielenia Skarbnikowi przedmiotowego upoważnienia i podpisania przez Skarbnika Miasta Elbląga decyzji z 29 listopada 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe ustalenie nie jest jednak wystarczające dla oceny umocowania istniejącego w dacie wydania decyzji Prezydenta. WSA ustalił bowiem prawidłowość udzielenia upoważnienia w 2018 r., lecz nie wyjaśnił, czy stan prawny i organizacyjny stanowiący podstawę tego upoważnienia pozostawał aktualny w dacie wydania decyzji Prezydenta, tj. 29 listopada 2023 r.

W szczególności sąd oparł ocenę kompetencji Wiceprezydenta na przepisie § 4 Zarządzenia nr 411/2018 z 22 października 2018 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentem Miasta Elbląg, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta, podczas gdy skarżąca w skardze kasacyjnej wskazała konkretnie, że zarządzenie nr 411/2018 z 22 października 2018 r. zostało uchylone zarządzeniem nr 84/2020 Prezydenta Miasta Elbląg z 28 lutego 2020 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentami Miasta Elbląg, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta. Okoliczność ta została przez skarżącą powiązana z treścią wystąpienia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 20 listopada 2020 r. nr WIG.7210.1.3.2020, w którym wskazano (str. 4, k. 204 akt sąd.) na ww. zarządzenie nr 84/2020.

Co więcej z treści wystąpienia pokontrolnego wynika (str. 44, k. 224 akt sąd.), że w dniu kontroli obowiązywał Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego w Elblągu, zatwierdzony zarządzeniem nr 233/2020 Prezydenta Miasta Elbląg z dnia 1 lipca 2020 r. w sprawie zmian do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu oraz w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu, zmieniony zarządzeniem nr 357/2020 Prezydenta Miasta Elbląg z dnia 1 września 2020 r. w sprawie zmian do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że z ogólnie dostępnych informacji publicznych wynika, że przed datą wydania decyzji z 29 listopada 2023 r. obowiązywały dalsze regulacje organizacyjne, w tym zarządzenie nr 88/2023 Prezydenta Miasta Elbląg z dnia 8 marca 2023 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentami Miasta, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta oraz Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego w Elblągu zatwierdzony zarządzeniem nr 240/2023 Prezydenta Miasta Elbląg z dnia 21 czerwca 2023 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu (p. str. 4 i 36 Wystąpienia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 31 października 2023 r. WIG.7210.7.2023).

W tej sytuacji przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedstawiła teoretycznej możliwości istnienia późniejszych regulacji upoważnieniowych, lecz wskazała konkretne akty, które potencjalnie zastąpiły regulację wykorzystaną przez WSA do wykazania kompetencji Wiceprezydenta i udzielenia upoważnienia Skarbnikowi Miasta.

W tych warunkach nie było wystarczające stwierdzenie sądu, że upoważnienie nr 1302/2018 zostało prawidłowo udzielone w chwili jego wydania. Konieczne było ustalenie, czy upoważnienie to pozostawało skuteczne w dacie wydania decyzji z 29 listopada 2023 r. oraz czy późniejsze akty regulujące organizację Urzędu Miasta i podział kompetencji pomiędzy Prezydentem a Wiceprezydentami nie zmieniły podstawy prawnej działania Wiceprezydenta, który udzielił tego upoważnienia.

W szczególności samo istnienie indywidualnego upoważnienia z 2018 r. nie przesądza jeszcze o jego skuteczności w 2023 r., jeżeli w międzyczasie zmianie uległy akty określające zasady zastępstwa Prezydenta i zakres kompetencji jego zastępców. Dla oceny prawidłowości podpisania decyzji konieczne było zatem ustalenie pełnego stanu organizacyjnego Miasta Elbląga obowiązującego w dacie jej wydania (29 listopada 2023 r.) oraz jego wpływu na skuteczność upoważnienia nr 1302/2018.

Uchybienie to jest tym bardziej istotne, że WSA uznał kwestię umocowania za wymagającą wyjaśnienia i z tego powodu zwrócił się do SKO o przedstawienie stosownego upoważnienia. Skoro zaś organ przedstawił dokumenty z 2018 r., a skarżąca zakwestionowała ich aktualność i wskazała konkretny późniejszy akt, który miał uchylić jeden z aktów stanowiących podstawę rozumowania sądu, nie można było poprzestać na formalnym stwierdzeniu istnienia upoważnienia z 2018 r. Nie jest bowiem wystarczające ustalenie, że osoba podpisująca decyzję (Skarbnik Miasta) posiadała upoważnienie w 2018 r. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja wydana 29 listopada 2023 r., a zatem należało ustalić, czy podstawa kompetencyjna tego upoważnienia istniała i była skuteczna właśnie w dacie wydania tej decyzji.

W konsekwencji WSA nie przeprowadził pełnej kontroli legalności działania organu w omawianym zakresie, który był istotny dla wyniku sprawy, a jego ustalenie dotyczące umocowania Skarbnika zostało dokonane bez wyjaśnienia istotnej okoliczności dotyczącej stanu prawnego i organizacyjnego Miasta Elbląga istniejącego w dacie wydania decyzji.

Naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa polegało w tym zakresie na niewykonaniu w pełni obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, mimo że kwestia umocowania osoby działającej w imieniu organu była przedmiotem wyraźnego zarzutu strony i miała bezpośrednie znaczenie dla oceny legalności decyzji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu organizacyjnego Miasta obowiązującego w dniu 29 listopada 2023 r. mogło doprowadzić do odmiennej oceny skuteczności upoważnienia Skarbnika.

Wobec powyższego zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a kpa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza ostatecznie, czy przekazywana przez organ WSA dokumentacja upoważnieniowa była kompletna i aktualna, w szczególności według stanu istniejącego w dacie wydania decyzji z 29 listopada 2023 r. Jeżeli jednak okaże się, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez WSA, że dokumentacja ta była niewłaściwa (nieaktualna), to sąd powinien rozważyć skierowanie do organu wystąpienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 § 1 ppsa. Byłoby to bowiem istotne uchybienie organu w wykonywaniu obowiązków procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które ma wpływ na zakres i sposób przeprowadzonej przez sąd kontroli legalności działalności organu.

Powyższe powody uchylenia zaskarżonego wyroku czynią przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących przyjętą przez WSA ocenę prawidłowości będących podstawą zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych i prawidłowości wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty (15 164 zł) składają się koszty: opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpisu od skargi kasacyjnej, sporządzenia skargi kasacyjnej oraz udziału pełnomocnika na rozprawie przed NSA, który brał reprezentował spółkę przed sądem pierwszej instancji.