Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 29/18 pozostawił bez rozpatrzenia skargę B.B. na informację Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
B.B. (skarżąca) brała udział w konkursie organizowanym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisk 2014-2020, składając wniosek o przyznanie dofinansowania na realizację projektu pod nazwą "Renowacja zabytkowego obwarowania miasta Byczyna" złożonego w ramach naboru wniosków nr [...] w trybie konkursowym działania 8.1 Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwoju zasobów kultury. W konkursie tym Minister Rozwoju i Finansów był Instytucją Zarządzającą Programem Operacyjnym, w rozumieniu art. 55 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa).
Z nadesłanego przez organ urzędowego poświadczenia wynika, że skarżąca otrzymała zaskarżoną informację z 22 grudnia 2017 r. w tym samym dniu, tj. 22 grudnia 2017 r.
W dniu 9 stycznia 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. Sąd pozostawił bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie sądowoadministarcyjne, wszczęte skargami dopuszczalnymi przez ustawę wdrożeniową realizowane jest w sposób odmienny niż przewiduje to ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej p.p.s.a.). I tak, na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej skarga, wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie.
Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 6 pkt 1 powołanego aktu prawnego wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 22 grudnia 2017 r. (urzędowe poświadczenie przedłożenia – k 33 akt sądowych), natomiast skarga została złożona przez skarżącą w dniu 9 stycznia 2018 r., czyli po upływie omówionego terminu, który upłynął z dniem 5 stycznia 2018 r., w związku czym skargę pozostawiono bez rozpatrzenia.
W dniu 22 lutego 2018 r. skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skargę kasacyjną Gminy Byczyna oparła na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego, w postaci:
- 1) art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że skarga została wniesiona po terminie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarga wraz z kompletną dokumentacją została wniesiona w terminie zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;
- 2) art. 46 § 4 pkt 3 ustawy z dnia Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14, § 15, § 16 rozporządzenia doręczenia na nośniku elektronicznym oraz art. 46 § 5 i 6 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że skarżąca otrzymała zaskarżoną informację 22 grudnia 2017 r., podczas, gdy na podstawie wyżej powołanych przepisów za datę doręcznia dokumentu elektronicznego należało uznać 27 grudnia, co oznacza, że przedmiotowa skarga złożona 9 stycznia 2018 r. w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona w terminie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a.
Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, iż pełnomocnik skarżących w podstawie skargi kasacyjnej przedstawił jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) lub procesowego (pkt 2), które może polegać na błędnej jego wykładni lub na naruszeniu prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie. Skarga kasacyjna oparta jest przede wszystkim na zarzucie naruszenia art. art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że została wniesiona po terminie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wraz z kompletną dokumentacją została wniesiona w terminie prawem przewidzianym zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wskazać należy, że podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za usprawiedliwiony ponieważ Sąd pierwszej nie wyjaśnił w dostateczny sposób w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kiedy doręczenie jest skuteczne, w przypadku doręczania pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że skarżąca wniosła pismo po terminie, w związku z czym skargę należało pozostawić bez rozpatrzenia. Dokonując oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zwrócić należy uwagę na art. 67 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.
Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji. Zgodnie z art. 46 § 9 k.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie.
W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 k.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 k.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.
Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, ze zm.) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.
Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia).
Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności.
Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego.
Natomiast zgodnie z art. 392 k.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Należy jednak pamiętać, że na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a organ powiatu jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawia to organ powiatu w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest on podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania nadzorczego, któremu przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu.
Termin ten liczony jest od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Oznacza to, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma.
Natomiast w niniejszej sprawie organ powiatu jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie doręczenie rozstrzygnięcia w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia 18 stycznia 2018 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji.
Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny, czy skarga została wniesiona po terminie, a co za tym idzie nie mógł orzec o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Urząd Miejski w Byczynie otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny. NSA wskazuje nadto, że na dokumencie UPP widnieje numer [...], na co Sąd pierwszej instancji nie zważył rozpoznając sprawę. Stwierdzić w świetle powyższego należy, że nie jest to data doręczenia rozstrzygnięcia Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 22 grudnia 2017 r. W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu była nieuzasadniona.
Rozpoznając ponownie sprawę B.B. w przedmiocie pozostawienie skargi bez rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia rozstrzygnięcia z dnia 22 grudnia 2017 r., a następnie ustalić czy skarga została wniesiona po terminie. Kwestia zgodnego z prawem doręczenia rozstrzygnięcia skarżącej jest bowiem o tyle istotna, że od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.