Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 1562/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 916/24 oddalił skargę R. K. (skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr UP-588/2024 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniósł R. K. zaskarżając ten wyrok w całości zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. o sygn. UP-588/2024 w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 5, poprzez ich błędną wykładnie polegającą na błędnym przyjęciu, że trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej jest równoznaczne z wykreśleniem przedsiębiorcy z CEIDG, natomiast fakt wpisania w CEIDG zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, sam w sobie oznacza już, że nie doszło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. o sygn. UP-588/2024 w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7 (Zasada prawdy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 77 § 1 (Postępowanie dowodowe), 78 (Wnioski dowodowe strony), 80 (Swobodna ocena dowodów) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego – dalej k.p.a. poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, w szczególności pominięcie zbadania, czy w sprawie doszło do trwałego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. o sygn. UP-588/2024 w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 78, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i wydanie decyzji dowolnej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że decyzja wydana przez organ jako uznaniowa nie podlega kontroli, gdyż to w istocie wynika ze stwierdzenia WSA, iż nie ma on instrumentów aby ją zakwestionować, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku;
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez, nieuwzględnienie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. o sygn. UP-588/2024 w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 1 i 3, poprzez ich błędną wykładnie polegającą na błędnym przyjęciu, że fakt, iż decyzja wydawana przez organ w przedmiocie umorzenia składek ma charakter uznaniowy, oznacza, że organ może wydać decyzje bez jakiejkolwiek kontroli, podczas gdy, uznaniowość nie oznacza dowolności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku;
6. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. o sygn. UP-588/2024 w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 78, 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, w szczególności pominięcie zbadania, czy zważywszy na okoliczności sprawy w tym, wiek skarżonego, uzyskiwane dochody, perspektywy zarobkowe, możliwym jest aby skarżący kiedykolwiek spłacił swoje zobowiązanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku;
7. f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. o sygn. UP-588/2024 w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 78, 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, w szczególności pominięcie zbadania, czy w sprawie nie byłoby lepszym uwzględnić wniosek skarżącego w zakresie częściowego umorzenia i częściowego rozłożenia na raty kwotę zadłużenia, w zakresie której skarżący uzyskałby pomoc osoby trzeciej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ewentualnie uchylenie w całości wyroku WSA, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Złożona przez pełnomocnika organu odpowiedź na skargę kasacyjną została przez Sąd I instancji zwrócona na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Pismem procesowym nadanym w dniu 14 listopada 2025 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Konstruując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca wyszedł z założenia, że przepisy prawa procesowego "nie są same dla siebie". Przepisy te stanowią bowiem przede wszystkim instrument w realizacji norm prawa materialnego. W konsekwencji nie wystarczy w skardze kasacyjnej wykazać naruszenie przepisu prawa procesowego, ale dla skuteczności zarzutu nieodzowne jest wykazanie, że naruszenie przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach rozpoznawanej skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenie wymienionych w tym środku zaskarżenia przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Powyższe spostrzeżenie powoduje, że niezasadne okazały się w szczególności zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania administracyjnego regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego w sprawie dokonanych przez organy administracyjne i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że ustaleniami tymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Otóż zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497, dalej: u.s.u.s.) całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W skardze kasacyjnej autor nie wskazał jednak na czym miała polegać wadliwa wykładnia tego przepisu. W szczególności wadliwość jego wykładni w żadnej mierze nie może wiązać się z przyjęciem, że trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej jest równoznaczne z wykreśleniem przedsiębiorcy z CEIDG. Zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa stanowi bowiem przesłankę całkowitej nieosiągalności, o której mowa w art. 28 ust.

1. 3. pkt 3 u.s.u.s.

W realiach tej sprawy organy administracyjne oraz Sąd w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo przyjęły, że nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust.

3. pkt 3 u.s.u.s. Trafnie bowiem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. stanowi materialnoprawną podstawę umorzenia należności z tytułu składek, z powodu ich całkowitej nieściągalności. Tym samym okoliczności uzasadniające umorzenie należności nie mogą mieć charakteru przemijającego, a jednocześnie powinny wskazywać na brak majątku, z którego można byłoby zaspokoić dochodzoną należność. Dlatego też zawieszenie działalności gospodarczej, które nie ma definitywnego charakteru, nie może być traktowane na równi z przesłanką, o jakiej mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

To, czy w sprawie miało miejsce zawieszenie działalności gospodarczej, czy też jej zaprzestanie - stanowi okoliczność faktyczną sprawy. Ze względu na to, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych organów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie miało miejsce zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem, jakoby Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 u.s.u.s. polegającej na błędnym przyjęciu, że fakt, iż decyzja wydawana przez organ w przedmiocie umorzenia składek ma charakter uznaniowy, oznacza, że organ może wydać decyzje bez jakiejkolwiek kontroli, gdyż uznaniowość nie oznacza dowolności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu w zaskarżonym wyroku, że ZUS pomimo, że stwierdził wystąpienie przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., miał prawo wydać decyzję odmowną.

Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63). Według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116).

Uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Kontrola sądu sprowadza się w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska Sądu I instancji o braku instrumentów aby zakwestionować decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego.

Powyższe nie oznacza jednak zasadności skargi kasacyjnej, gdyż jak już wcześniej wskazano, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne ze względu na niewykazanie przez autora skargi kasacyjnej, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego organ, została wniesiona z naruszeniem art. 66 § 1 p.p.s.a., a zatem zwrócono ją do nadawcy. Uzupełniona - w zakresie obowiązku wynikającego z treści art. 66 § 1 p.p.s.a. - odpowiedź na skargę kasacyjną została zaś wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności, określonego w art. 179 p.p.s.a.