Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 września 2025 r., I SA/Bk 213/25 oddalił skargę [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (organ) z 15 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2024 rok.
[...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów obydwu instancji i na zasadzie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, przyznanie pełnomocnikowi Skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu. Oświadczył, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu nie zostało uiszczone ani w całości, ani w części. Wskazał, że Skarżący na podstawie postanowienia z 26 czerwca 2025 r., I SPP/Bk 39/25 został zwolniony od kosztów sądowych, a więc nie jest zobowiązany do zapłaty wpisu od skargi.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023 - 2027 (Dz. U. 2023 poz. 412) poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora POR oraz decyzji jej poprzedzającej, w sytuacji gdy:
- a. decyzje te zapadły w oparciu o błędne ustalenie, że działka o numerze geod. 376 położona w obrębie Narewka nie jest użytkowana rolniczo na powierzchni 1,20 ha, jak zadeklarowano we wniosku a jedynie 0,80 ha, w oparciu wyłącznie o analizę zdjęć satelitarnych,
- b. nie przeprowadzono kontroli terenowej w zakresie użytkowania rolniczego gruntów deklarowanych przez Skarżącego, a ustalenia oparto wyłącznie na podstawie obrazowania satelitarnego,
- c. Dyrektor POR nie przeprowadził prawidłowej kontroli instancyjnej, do której jest zobowiązany zgodnie z art. 15 ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), a oparł się o ustalenia Organu I instancji, uzasadniając to brakiem w treści odwołania od decyzji Kierownika BP argumentów i wyjaśnień mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
- 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023 - 2027 w związku z art. 50 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora POR oraz decyzji jej poprzedzającej, w sytuacji gdy mimo ograniczonych obowiązków organów w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz gromadzenia materiału dowodowego, organy pozostają związane obowiązkiem stania na straży praworządności, co zobowiązuje je do takiego zgromadzenia materiału dowodowego, by możliwe było wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, zaś w niniejszej sprawie organ nie zawiadomił Skarżącego o wykrytej różnicy powierzchni deklarowanej i kwalifikowanej, nie wezwał do złożenia wyjaśnień, ani też nie przeprowadził kontroli w terenie, co pozwalałoby na usunięcie wszelkich wątpliwości w zakresie powierzchni użytkowanej rolniczo.
- 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora POR oraz decyzji jej poprzedzającej, w sytuacji gdy Organy przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów poprzez:
- a. przyjęcie jako wyłączny dowód powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności, zdjęć satelitarnych, bez wskazania ich źródła, ani innej możliwości ich zweryfikowania,
- b. nieprzeprowadzeniu kontroli na gruncie, co pozwoliłoby na ustalenie czy Skarżący terminowo zrealizował zabiegi agrotechniczne, a pozostawałoby zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do organów publicznych.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za podstawę wyroku z 3 września 2025 r., I SA/Bk 213/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży. 27 czerwca 2024 r. [...] złożył wniosek o przyznanie płatności na 2024 rok dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami do powierzchni 1,20 ha. Stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej powierzchnia wynosi 0,88 ha i nie spełnia warunku do przyznania płatności ONW. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie.
Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.
Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, w tym jej art. 5 (Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej) oraz art. 66.
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 w związku z art. 50 § 1 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 kpa i art. 80 kpa.
Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w której zarzuty są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej powinno wynikać, w jaki sposób wojewódzki sąd administracyjny naruszył każdy ze wskazanych przepisów postępowania, czy przez błędną wykładnię każdego z nich, czy przez niewłaściwe zastosowanie, lub też przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). Skarżący kasacyjnie winien uzasadnić, że naruszenie konkretnego przepisu ma hipotetyczny związek przyczynowy z wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, które byłoby inne gdyby do naruszenia nie doszło.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten może zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny przez jego niewłaściwe zastosowanie, kiedy Sąd oddali skargę na decyzję ostateczną nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania. Nie może być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. ograniczający się do użycia zwrotu "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" odnoszącego się do wielu przepisów postępowania, które w postępowaniu administracyjnym stosował organ administracji publicznej. Nie istnieje bowiem zbiorcze naruszenie przepisów postępowania.
Nieuwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu nie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zaakceptowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji.
Powołany w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej jako naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Artykuł 66 ust. 1 wskazanej ustawy składa się z czterech punktów, skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnej z tych jednostek redakcyjnych, jako naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny, w sytuacji kiedy określono tam odmienne, niż w kpa zasady postępowania w sprawie o przyznanie pomocy. Z tego powodu, zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Kolejny zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 oraz art. 50 kpa. Artykuł 50 kpa składa się z trzech paragrafów, a § 1 brzmi: "Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych." Wezwanie jest czynnością procesową podejmowaną przez organ administracji publicznej, której treścią jest nakazanie osobom, do których wezwanie zostało skierowane, wzięcia udziału w podejmowanych czynnościach procesowych albo złożenia wyjaśnień lub zeznań, pod rygorem zastosowania środków przymusu.
Natomiast, według art. 66 ust. 1 pkt 4) ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Ustawa stanowi zatem inaczej, niż Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z tych powodów, omawiany zarzut nie jest trafny i uzasadniony.
Powołany w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej jako naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z art. 8 kpa i art. 80 kpa. Artykuł 8 kpa zawiera paragraf 1 i 2, gdzie wyrażono zasady: prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwzględnieniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; utrwalona praktyka rozstrzygania spraw. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, którą zasadę naruszył wojewódzki sąd administracyjny oraz, na czym to naruszenie polegało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył art. 80 kpa akceptując ustalenie, że [...] nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby ustalenie organów administracji publicznej dokonane podczas kontroli administracyjnej na podstawie ortofotomap, że część zgłoszonego obszaru, tj. 0,32 ha nie była użytkowana rolniczo.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.
Odnosząc się również do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.