Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 19 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 592/24 po rozpoznaniu skargi M. Ż. (dalej jako: strona, skarżąca), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Włodawskiego (dalej jako: organ, skarżący kasacyjnie, starosta) wyrażonej w piśmie z 18 lipca 2024 r. w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oświatowej i zasadził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodził się organ i złożył skargę kasacyjną. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że decyzją ostateczną z dnia 25 czerwca 2024 r. Lubelski Kurator Oświaty w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Starosty Włodawskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły przez Skarżącą, stąd też odpadła podstawa prawna do wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc następny po wydaniu decyzji ostatecznej przez Lubelskiego kuratora Oświaty Lublinie (za miesiąc lipiec 2024 r.). Posiadanie zezwolenia na założenie Szkoły przez Skarżącą jest warunkiem koniecznym do wypłaty dotacji za dany miesiąc.
- 2. Naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
- a) art. 25 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439 ze zm., dalej: "u.f.z.o.") poprzez błędną wykładnię przesłanek uprawnienia do otrzymania dotacji oświatowej, a w konsekwencji poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że prawo do otrzymania dotacji oświatowej na podstawie art. 25 ust. 3 u.f.z.o., przysługuje również po cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły publicznej.
- b) art. 88 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm.), poprzez błędną ocenę przez Sąd I instancji skutków prawnych cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły publicznej, podczas gdy zgodnie z art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego założenie szkoły publicznej wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast cofnięcie tego zezwolenia oznacza utratę podstawy prawnej do prowadzenia szkoły publicznej.
- c) art. 56 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe poprzez niewłaściwą jego wykładnie i zastosowanie analogii, podczas gdy art. 56 ust. 5 Prawa oświatowego nie może być stosowany w drodze analogii do wszystkich przypadków cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły publicznej, w momencie, gdy w niniejszej sprawie cofnięcie zezwolenia nastąpiło z powodu prowadzenia przez szkołę kształcenia w zawodzie nieobjętym zgłoszeniem, co stanowi podstawę w prowadzeniu szkoły uzasadniające utratę uprawnień do prowadzenia szkoły.
W skardze kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie postawionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz.143, dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
W myśl art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:- naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.);- naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Po drugie, zarzucając naruszenie prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wykazać istotność naruszenia prawa i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.
Wskazać w tym miejscu należy, ze przedmiotem sprawy jest czynność Starosty Włodawskiego w postaci odmowy wypłacenia skarżącej dotacji oświatowej za lipiec 2024 r. z powodu wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły publicznej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z faktu cofnięcia zezwolenia wynika, że odkąd decyzja w tej sprawie jest ostateczna, osoba prowadząca nie jest upoważniona do prowadzenia działalności oświatowej (art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego). W Prawie oświatowym nie ma ogólnego przepisu regulującego skutki cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły w zakresie zaprzestania działalności szkoły i jej prowadzenia. Jedynym przepisem, który reguluje skutki cofnięcia zezwolenia w sferze likwidacji szkoły jednak tylko ze wskazaniem niektórych przyczyn, innych niż w rozpatrywanej sprawie) jest art. 56 ust. 5 Prawa oświatowego. Zlikwidowanie szkoły nie następuje w dniu uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o cofnięciu zezwolenia. Organ prowadzący szkołę powinien podjąć czynności zmierzające do likwidacji szkoły w sposób opisany w art. 89 Prawa oświatowego (także z zastosowaniem analogii w związku z jedynie częściową regulacją w tym przepisie.). Dopóki w toku procesu likwidacji szkoły, jest ona prowadzona przez organ prowadzący i kształci uczniów, jest ona uprawiona do otrzymania dotacji zgodnie z art. 25 ust. 3 u.f.z.o.
Sąd podkreślił, że Starosta Włodawski nie mógł zaprzestać wypłacania dotacji, jedynie z tej przyczyny, że została wydana decyzja o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły. Dlatego czynność Starosty z dnia 18 lipca 2024 r. uznał za bezskuteczną.
Należy dodać, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że sprawa skarżącej dotycząca cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły publicznej pn. Publiczna Szkoła Policealna "E." we W. zawisła obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i oczekuje na rozstrzygnięcie.
Przechodząc bezpośrednio do omówienia pierwszego z zarzutów wskazać należy, że został on wadliwie skonstruowany.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a i 16 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia, zresztą prawidłowo, Sąd przyjął art. 146 § 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zabrakło zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a.
Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przedmiotowy przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.
Nadto istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna – w rozpatrywanej sprawie czynność Starosty, wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji ustalił w stanie faktycznym sprawy istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Lubelskiego Kuratora Oświaty z 24 czerwca 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Włodawskiego cofającą stronie zezwolenie na prowadzenie publicznej szkoły policealnej. Nie podważył w żaden sposób tego faktu. Nie pominął go a jedynie wskazał, dlaczego fakt cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły nie może automatycznie prowadzić do niewypłacenia skarżącej dotacji oświatowej.
Dlatego zarzut ten okazała się niezasadny.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, przyjął ten stan faktyczny za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie- musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy nieprawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości.
Z uwagi na kompatybilny charakter zrzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, podstawą udzielania stronie dotacji jest przepis art. 25 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2026, poz. 650, dalej jako: u.f.z.o.), który stanowi, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, niebędące szkołami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej przewidzianej kwocie potrzeb oświatowych na takiego ucznia dla jednostki samorządu terytorialnego.
Przepis ten wskazuje, że prawo do otrzymania dotacji związane jest z prowadzeniem szkoły, w której kształceni są uczniowie. Liczba uczniów wpływa na wysokość dotacji.
Zgodnie z art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest decyzją administracyjną, która w sposób ścisły określa ramy w jakich funkcjonować ma placówka. Nie jest to akt, który udziela generalnej zgody na prowadzenie działalności oświatowej przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, ale właśnie akt reglamentujący w ścisły sposób zakres uprawnień takiego podmiotu. Innymi słowy zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej umożliwia prowadzenie działalności edukacyjnej jedynie w zakresie określonym w zezwoleniu. Wynika to z faktu, ze realizuje ona zadania oświatowe zastrzeżone dla podmiotów publicznych (zadania własne gmin czy powiatów – art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym), korzysta ze środków publicznych w postaci dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 25 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych).
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 147/14).
Przejawem dbałości o interes publiczny jest także norma art. 89 ust.1 Prawa oświatowego, zgodnie z którą szkoła publiczna może zostać zlikwidowana przez organ prowadzący z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu – kształcącej także w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Kładzie ona nacisk na zakończenie działalności szkoły publicznej z końcem roku szkolnego a nie w dowolnym momencie i na ochronę interesów uczniów do niej uczęszczających. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadzenie szkoły jest stanem faktycznym wytworzonym przez organ prowadzący po spełnieniu określonych warunków, w tym po uzyskaniu wymaganego w art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego na założenie szkoły. Cofnięcie zezwolenia na założenia szkoły nie oznacza jednak, że szkoła zaprzestaje swojej działalności od dnia wydania decyzji ostatecznej o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły. Nie oznacza również, że organ prowadzący przestaje prowadzić szkołę w rozumieniu art. 25 ust. 3 u.f.z.o.
Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w Prawie oświatowym istnieje pewna luka, ponieważ nie ma ogólnego przepisu regulującego skutki cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły w zakresie zaprzestania działalności szkoły i jej prowadzenia. Jedynym przepisem, który reguluje skutki cofnięcia zezwolenia w sferze likwidacji szkoły (jednak tylko ze wskazaniem niektórych przyczyn, innych niż w rozpatrywanej sprawie) jest art. 56 ust. 5 Prawa oświatowego. Stanowi on, że w przypadku szkoły prowadzonej przez osobę prawną lub fizyczną, z wyjątkiem szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 1 lub 2, może stanowić podstawę cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na założenie tej szkoły. Cofnięcie zezwolenia na założenie szkoły jest równoznaczne z postawieniem jej w stan likwidacji.
W rozpatrywanej sprawie powodem cofnięcia zezwolenia było nieuprawnione rozszerzenie zakresu nauczania o zawód nie objęty zezwoleniem. Nie jest to przesłanka wymieniona w art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego. Niemniej jednak, z faktu cofnięcia zezwolenia wynika, że odkąd decyzja w tej sprawie jest ostateczna, osoba prowadząca szkołę publiczną jest uprawniona do końca roku szkolnego do zakończenia działalności oświatowej i zapewnienia swoim uczniom kontynuację edukacji na warunkach opisanych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. W konsekwencji dojdzie do likwidacji szkoły publicznej.
Zatem decyzja cofająca zezwolenie na założenie szkoły publicznej rodzi konsekwencje w postaci postawienia jej w stan likwidacji i likwidacji szkoły publicznej z zastosowaniem reguł wynikających z art. 89 Prawa oświatowego. Dlatego, dopóki w toku procesu likwidacji szkoły, jest ona prowadzona przez organ prowadzący i kształci uczniów, organ jest uprawiony do otrzymania dotacji zgodnie z art. 25 ust. 3 u.f.z.o.
W związku z powyższym Starosta Włodawski nie mógł zaprzestać wypłacania dotacji, jedynie z tej przyczyny, że została wydana decyzja o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły, ponieważ brak jest podstawy prawnej, która pozwala tego dokonać organowi. Stąd też WSA słusznie stwierdził, że czynność Starosty z 18 lipca 2024 r. była bezskuteczna.
W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).