Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 1370/25

Uzasadnienie

Wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r. I SA/Op 318/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi C. N. i B. [...] sp. z o.o. w L. (dalej: "Spółka") na uchwałę Rady Miasta Opola z 2 lipca 2020 r. nr XXVIII/572/20 w przedmiocie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. U. Woj. Op. z 2020 r. poz. 2004; dalej przywoływana jako "uchwała"), stwierdził jej nieważność w części dotyczącej: § 3 ust. 7 pkt 1 i pkt 2, § 3 ust. 14, § 7 ust. 9, § 8 ust. 2, § 11 ust. 5 pkt 6 i pkt 7 oraz pkt 8 w zakresie dotyczącym uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w części oddalającej skargę, tj. w zakresie punktu II. Zażądano uchylenia wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 12, § 11 ust. 4, ust. 5 pkt 1, pkt 3-5, ust. 7 uchwały, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. 1) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 4395; dalej przywoływana jako "u.f.z.o.") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały w zw. z art. 94 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i uznanie, że postanowienie to nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej pomimo, że nakłada na organ prowadzący szkoły niepubliczne nieznany ustawie obowiązek składania informacji dla ustalania wysokości dotacji na dany miesiąc dotyczących miejsca zamieszkania uczniów placówki dotowanej i inne dane w sytuacji, gdy przepisy u.f.z.o. nie umożliwiają nałożenia takiego obowiązku, co spowodowało, że Sąd nie uznał sprzeczności tego postanowienia uchwały z przepisami prawa i oddalił skargę w tym zakresie,
2. 2) art. 36 ust. 1-3 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały i uznanie, że postanowienie to nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej pomimo, że nakłada na organ prowadzący obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieszczący się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji, co spowodowało, że Sąd nie uznał sprzeczności tego postanowienia uchwały z przepisami prawa i oddalił skargę w tym zakresie,
3. 3) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 12 i § 11 ust. 5 pkt 3 i ust. 7 uchwały i uznanie, że postanowienia te nie zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej pomimo, że nakładają na podmiot kontrolowany obowiązek sporządzania i dostarczenia kopii dokumentów nieznajdujący odzwierciedlenia w uprawnieniach przyznanych kontrolującym w art. 36 ust. 3 u.f.z.o., co spowodowało, że Sąd nie uznał sprzeczności tych postanowień uchwały z przepisami prawa i oddalił skargę w tym zakresie,
4. 4) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 11 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 uchwały i uznanie, że postanowienia te nie zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej pomimo, że uprawniają kontrolujących do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym przyznają swobodny dostęp do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przyznają kontrolującym prawo do przeprowadzenia kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej, podczas gdy art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe zapewnia wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, co spowodowało, że Sąd nie uznał sprzeczności tych postanowień uchwały z przepisami prawa i oddalił skargę w tym zakresie,
5. 5) art. 38 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 11 ust. 5 pkt 4 uchwały i przyjęcie, że postanowienie to nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej pomimo, że uprawnia kontrolujących do występowania do organu prowadzącego kontrolowany podmiot o sporządzanie obliczeń i zestawień wykorzystania dotacji, podczas gdy u.f.z.o,. wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez szkoły dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów, co spowodowało, że Sąd nie uznał sprzeczności tego postanowienia uchwały z przepisami prawa i oddalił skargę w tym zakresie,
6. 6) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 11 ust. 5 pkt 5 uchwały i przyjęcie, że postanowienie to nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej pomimo, że uprawnia kontrolujących do przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli, co nie znajduje odzwierciedlenia w art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o., co spowodowało, że Sąd nie uznał sprzeczności tego postanowienia uchwały z przepisami prawa i oddalił skargę w tym zakresie.

W przekonaniu Spółki, zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę jest niezgodny z prawem, ponieważ wadą nieważności obarczone są także następujące postanowienia uchwały:

1. - § 3 ust. 1 pkt 1, ponieważ nakłada na nią obowiązek nieznany ustawie poprzez zobowiązanie do składania imiennego wykazu słuchaczy wraz z numerem PESEL i adresem zamieszkania, podczas gdy składanie takich danych nie jest konieczne i niezbędne do ustalenia, czy dany słuchacz nie jest uczniem więcej niż jednej niepublicznej szkoły, ponieważ wiedzę taką organ dotujący może pozyskać z Systemu Informacji Oświatowej, do którego, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 152), wprowadzane są imię, nazwisko i numer PESEL ucznia, zatem obowiązek ten ma charakter pozaustawowy i został nałożony z przekroczeniem delegacji ustawowej, godzi także w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.,
2. - § 7 ust. 1 pkt 2, ponieważ nakłada na nią obowiązek nieznany ustawie poprzez zobowiązanie do zamieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki adnotacji określonej treści, który nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.,
3. - § 7 ust. 12, ponieważ nakłada na nią obowiązek dostarczenia kontrolującym w toku kontroli poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów wykazanych w rozliczeniu, który nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., i narusza art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o.; spółka ma obowiązek udostępnić kontrolującym dokumentację, ale ustawa nie określa obowiązków w zakresie potwierdzenia kopii dokumentów za zgodność z oryginałem,
4. - § 11 ust. 4, ust. 5 pkt 1 i 5 w zakresie nakładającym na podmiot kontrolowany nieznajdujących ustawowego pokrycia obowiązków co do zakresu kontroli i czynności dokonywanych w jej trakcie, a uprawnienia kontrolujących do przeprowadzania kontroli w czasie realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych lub innych zadań statutowych realizowanych przez szkołę, swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych podmiotu i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli, pozostają w sprzeczności z treścią art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Kontrolerzy nie mają uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego i nie są uprawnieni do pozostawania w klasach lekcyjnych w trakcie zajęć lekcyjnych. Mogą badać dokumentację przebiegu nauczania, w tym dzienniki lekcyjne i integralną ich część w postaci list obecności, ale powinno się to odbywać poza miejscami i godzinami, w których prowadzone są zajęcia ze słuchaczami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie pełnomocnika organu, zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na błędnym rozumieniu norm kompetencyjnych u.f.z.o. oraz abstrahowaniu od funkcjonalnego celu uchwały – zapewnienia realnej kontroli przepływu środków publicznych. Skarżący oczkuje, aby delegacja art. 38 ust. 1 u.f.z.o. została odczytana w sposób skrajnie zawężający, który czyniłby ten przepis praktycznie pustym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przepis ten ma charakter kompetencyjno-obligatoryjny i obejmuje doprecyzowanie zagadnień organizacyjno-proceduralnych, bez których mechanizm dotacyjny nie mógłby funkcjonować zgodnie z prawem i zasadami gospodarowania środkami publicznymi. Podanie danych identyfikacyjnych uczniów jest niezbędne do zapobieżenia podwójnego lub fikcyjnego finansowania. W uchwale prawidłowo wykonano delegację ustawową. Ustawa nie określa "zamkniętego katalogu" dokumentów, które można żądać od podmiotu dotowanego.

Art. 26 ust. 5 u.f.z.o. określa obowiązek prowadzenia dokumentacji pozwalającej na rozliczenie dotacji, a art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przekazuje radzie gminy kompetencje do zdefiniowania, jakie dokumenty są konieczne "w trybie" rozliczenia. Obowiązek przedłożenia określonych w uchwale dokumentów nie kreuje nowego zadania, lecz porządkuje i ujednolica środki dowodowe na potrzeby weryfikacji finansowej. Istotą tych wymogów jest zapewnienie porównywalności i kompletności danych, a nie rozszerzenie materialnego zakresu odpowiedzialności podmiotu. W ramach delegacji ustawowej mieści się możliwość uszczegółowienia dokumentacji wymaganej do rozliczenia. Niezasadnie utożsamiono określenie organizacyjnych ram czynności kontrolnych, w tym miejsca i czasu kontroli, z ingerencją w nadzór pedagogiczny. Kontrola, o której mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., dotyczy wyłącznie prawidłowości wykorzystania dotacji i jest kontrolą finansowo-rachunkową, a nie dydaktyczno-wychowawczą.

Zasady organizacji czynności kontrolnych są elementem "trybu" kontroli. Dodatkowe obowiązki sprawozdawcze, w tym wprowadzone uchwałą sprawozdania cząstkowe, zestawienia i formularze, mają charakter pomocniczy, techniczno-organizacyjny i proporcjonalny. Ich celem jest zapewnienie bieżącej kontroli nad prawidłowością wykorzystania dotacji. Art. 38 ust. 1 u.f.z.o. ma charakter kompetencyjny, nakładający na radę gminy obowiązek ukształtowania w drodze uchwały procedur dotacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę, ale nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził natomiast z urzędu przesłanek nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., przez co rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło w granicach podstaw (zarzutów), stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania sądowego, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni powołanych przepisów u.f.z.o. w związku z wymienionymi postanowieniami uchwały. Nie wszystkie jednak zarzuty kasacyjne zostały uzasadnione, przez co odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zagadnień uregulowanych w § 11 ust. 5 pkt 4 i częściowo § 11 ust. 7 uchwały, w części innej niż odnoszącej się do sporządzania kopii dokumentów lub wyciągów z dokumentacji, mogło mieć miejsca. Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Każda podstawa kasacyjna powinna zatem zostać należycie umotywowana. Wymagania tego nie spełnia ograniczenie się do "luźnego" przytoczenia wypowiedzi zaczerpniętej z uzasadnienia wyroku o podanej w piśmie sygnaturze, bez powiązania jej z okolicznościami sprawy, która jest przedmiotem skargi kasacyjnej, jak to uczyniono odnośnie do zagadnienia związanego z materią uregulowaną w § 11 ust. 5 pkt 4 uchwały (zestawień i obliczeń), w nawiązaniu do której odwołano się jedynie do wyroków o sygn. akt I GSK 117/21, 310/21, 388/21 i 800/21, ale nie odniesiono się już do okoliczności tej konkretnej sprawy.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonstatował, że wymienione w podstawach kasacyjnych postanowienia uchwały nie zostały wydane z naruszeniem przepisów u.f.z.o., w szczególności delegacji z art. 38 ust.

1. Zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, musi bowiem posiadać podstawę prawną do jego wydania, a wyjście prawodawcy lokalnego poza granice upoważnienia oznacza działanie bez podstawy prawnej, co musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa i podstawa do stwierdzenia nieważności (por. D. Dąbek, Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny, ZNSA 2013/3/76-103).

Zgodnie z powołanym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Niewątpliwie intencją ustawodawcy było, aby jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem dotującym, uszczegółowiła w drodze aktu prawa miejscowego zasady związane z procesem udzielania dotacji oświatowych i weryfikacji ich wykorzystania na określone w przepisach ustawy cele. Obowiązkiem organu dotującego jest bowiem nie tyko udzielnie dotacji, ale także dokonanie kontroli prawidłowości jej wydatkowania i rozliczenia. Z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. wprost wynika uprawnienie organu dotującego do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej m.in. zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., które może polegać na analizie określonej dokumentacji lub oględzinach obiektów szkolnych (zob. art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o.). Z drugiej strony, pobranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia pobranej i wydatkowanej dotacji.

Uchwała, o której mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., powinna regulować zagadnienia dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz tak ustalić zasady prowadzenia kontroli, aby pozwalały one na pełną i skuteczną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Przede wszystkim powinna odnosić się do takich zagadnień, jak zakres danych we wniosku o przyznanie dotacji, termin przekazywania informacji o liczbie uczniów, na które przyznana ma być dotacja, sposobu rozliczania wykorzystania dotacji i zakresu danych w informacji o rozliczeniu wykorzystania dotacji, terminu składania rozliczenia, a także zagadnień dotyczących trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Może również zawierać regulacje dotyczące innych kwestii, niż szczegółowo wymienione w powołanym przepisie ustawy, jeżeli tylko będą związane z trybem udzielania i rozliczania dotacji i będą mieć "zakotwiczenie" w przepisach prawa oświatowego.

Ustawodawca pozostawił jednostce samorządu terytorialnego pewien zakres kompetencji, konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielenie dotacji i skuteczną kontrolę. Uprawnienia te należy odczytywać w kontekście dyspozycji art. 163 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej, według której samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zakres przyznanych jednostce samorządu terytorialnego uprawnień stanowiących jest jednak ograniczony przepisami art. 94 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego przyjąć należy, że uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej, ponieważ do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 1072/21).

Akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (zob. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym), a działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna (zob. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Unormowania lokalne nie mogą zatem pozostawać w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi, także zawartymi w innych aktach normatywnych niż u.f.z.o. Niemniej, jak podnosi się w literaturze prawniczej i orzecznictwie, powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być luźniejsze, aniżeli rozporządzenia. Zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż organu wydającego rozporządzenie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie wymaga, aby akty prawa miejscowego były stanowione w celu "wykonania ustawy" i na podstawie "szczegółowego" upoważnienia w niej zawartego. Ustawowe upoważnienie do ich stanowienia może mieć postać upoważnienia generalnego (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 953/14; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna 2007; D. Dąbek, Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny, ZNSA 2013/3/76-103).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że konieczność przekazania organowi dotującemu informacji o uczniach obejmujących adres zamieszkania i numer PESEL, nie narusza art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Są to dane, które niewątpliwie pozwalają realizować postanowienie z art. 27 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., może być przyznana tylko jednej szkole, do której uczeń uczęszcza w danym roku szkolnym, będącego w danym miesiącu roku budżetowego uczniem tej szkoły. Podstawą jej obliczenia powinna być rzeczywista liczba uczniów. Jest ona bowiem przyznawana na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (zob. art. 35 ust. 1 u.f.z.o.). Informacje takie pozwalają na bieżącą kontrolę prawidłowości udzielania dotacji oświatowej, w tym korektę, o której mowa w art. 34 ust. 3 u.f.z.o. Dane te pozwalają uniknąć nieuzasadnionego sfinansowania, w tym kilkukrotnego sfinansowania pobytu tego samego ucznia w kilku szkołach.

Są one elementem bieżącej kontroli prawidłowości pobrania dotacji. Literalne odczytanie dyspozycji art. 26 ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. w zakresie odnoszącym się tylko do podania "liczby uczniów", bez uwzględnienia pozostałych regulacji tej ustawy, nie może być poczytane za naruszenie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa. Organ może bowiem kontrolować prawidłowość pobrania dotacji, a nie tylko jej wykorzystania, co wynika z art. 36 ust. 1 u.f.z.o., zaś instrumenty weryfikacyjne powinny zapewnić organowi dotującemu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji.

Jako niezasadny uznano także zarzut związany z prawem dostępu organu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli. Uprawnienia do wejścia na teren obiektów szkoły wynikają z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. i nie ingerują one w nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo oświatowe (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 1142/22, I GSK 151/22, I GSK 388/21, I GSK 1753/20, I GSK 1687/20). Uprawnienia kontrolujących związane z obecnością na terenie obiektów szkolnych nie stoją w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny. Pozwalają zweryfikować treść dokumentacji ze stanem rzeczywistym, w tym czy w danym dniu odbywają się zajęcia, czy uczniowie są na nich obecni i uczestniczą w procesie kształcenia, w jakich godzinach się dane zajęcia rozpoczynają i kończą. Opisane uprawnienia kontrolujących w szkołach niepublicznych nie można uznać za sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 388/21).

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący opatrywania dokumentów księgowych adnotacją o określonej w uchwale treści. Wymaganie takie, choć nie zostało wprost przewidziane w ustawie, to jednak mieści się w pojęciu "trybu rozliczania dotacji", o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Taki opis dokumentów, jak określony w uchwale, pozwalający na powiązanie wydatków z daną placówką, wspiera cele kontroli, ułatwiając jej przeprowadzenie. Służy rzetelnemu rozliczaniu dotacji i ocenie prawidłowości jej wykorzystania. Pozwala na skuteczną kontrolę wydatkowania środków publicznych. Regulacja ta nie nakłada na szkołę dodatkowych wymagań do uzyskania dotacji, a tylko w związku z rozliczeniem sposobu jej wykorzystania (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 151/22, II GSK 261/14, I GSK 1833/18, II GSK 261/14). Wymagana przez organ stanowiący Miasta klauzula nie narusza także innych przepisów prawa, w szczególności ustawy o rachunkowości i ustawy o finansach publicznych; nie modyfikuje również treści faktury określonej przepisami ustawy o podatku od towarów i usług.

Za zasadne uznano natomiast zarzuty dotyczące:

1. - dostarczania kserokopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem (§ 7 ust. 12),
2. - uzyskiwania kopii dokumentacji lub wyciągów z dokumentacji poświadczonej za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą organ prowadzący (§ 11 ust. 5 pkt 3; z wyłączeniem prawa do sporządzania notatek),
3. - przedłożenia do siedziby organu dotującego kopii dokumentów (§ 11 ust. 7, z wyłączeniem obowiązku przedłożenia szczegółowego opisu dokumentów, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy).

Analizowane przepisy ustawowe nie nakładają na kontrolowaną szkołę obowiązku sporządzania na swój koszt i dostarczania organowi kopii dokumentów, a także opatrywania takich kserokopii poświadczeniem zgodności z oryginałem przez osobę reprezentującą organ prowadzący. Łączyłoby się to z nałożeniem na podmiot dotowany nowego obowiązku organizacyjnego i finansowego przygotowania się do wykonania takich materiałów, w tym w zakresie zabezpieczenia materiałowego i sprzętowego oraz oddelegowania osób do ich sporządzenia. Z ustawy wynika jedynie obowiązek udostępnienia organowi dotującemu dokumentacji w oryginale. Nałożenie więc na szkołę takich obowiązków należało ocenić jako wykraczające poza prawo organu do kontroli dokumentacji, o której mowa w art. 36 ust. 2 u.f.z.o., oraz ich weryfikacji (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 1142/22, I GSK 388/21, I GSK 117/21). Kopie dokumentacji mogliby natomiast wykonać kontrolujący w toku prowadzonej kontroli, a także opatrywać je poświadczeniem zgodności z oryginałem, ale takiego postanowienia w uchwale nie zawarto. Te postanowienia uchwały naruszają więc w istotny sposób art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o.

W świetle powyższego, skarga kasacyjna okazała się w części zasadna.

Ponieważ istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, to w świetle art. 188 p.p.s.a. zaistniała podstawa do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nieuwzględnienie skargi w zakresie szerszym, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, wymagało uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu II zaskarżonego wyroku i stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej:

1. - § 7 ust. 12,
2. - § 11 ust. 5 pkt 3 w zakresie "uzyskiwania kopii dokumentacji lub wyciągów z dokumentacji, o której mowa w pkt 2, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentująca organ prowadzący",
3. - § 11 ust. 7 w zakresie żądania przedłożenia do siedziby organu dotującego "kopii dokumentów", a w pozostałej części oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadnej oraz oddalenia w pozostałej części skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niezasadnej.

Ponieważ zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, to pomimo tego, że od jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż rok, przewidziane w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności nie znajdowało zastosowania.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 510 zł, obejmujących zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej Spółki, będącego adwokatem, w wysokości 360 zł, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).