Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2025 r., V SA/Wa 185/25 oddalił skargę [...] na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 14 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] (skarżąca lub strona) 24 listopada 2023 r. za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach PS WPR 2023-2027 Rozwój małych gospodarstw.
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ, ARiMR) pismem z 14 listopada 2024 r. poinformowała, o odmowie przyznania pomocy w ramach interwencji 1.10.5 - Rozwój małych gospodarstw objętej Planem Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023- 2027 oraz o przyznanie pomocy w ramach interwencji 1.10.5 - Rozwój małych gospodarstw Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Na skutek skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2025 r., V SA/Wa 185/25 oddalił skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie organu.
Uzasadniając oddalenie skargi strony, Sąd I instancji podkreślił, że działania organu w sprawie były prowadzone prawidłowo. ARiMR wskazał na braki jakie zawierał wniosek, wezwał do ich uzupełnienia. Natomiast wobec braku zastosowania się przez skarżącą do wezwania, prawidłowo odmówił przyznania pomocy. Kluczowy dla wyniku sprawy był bowiem brak udowodnienia przez wnioskodawcę, że przedmiotowe tunele foliowe nie są inwestycją budowlaną. Biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię tunelu, jego długość, szerokość, czy masę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał rację organowi i za prawidłowe uznał żądanie przedstawienia odpowiedniego dokumentu wskazującego na charakter tej inwestycji. Samo oświadczenie strony co do tej kwestii, nie mogło zostać uznane za wystarczające.
[...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W każdym przypadku złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. – skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów:
- 2.1. informacji ARiMR z 13 stycznia 2025 r. (znak: [...]) (Załącznik nr 3);
- 2.2. informacji ARIMR z 11 lutego 2025 r. (znak: [...]) (Załącznik nr 4);
- 2.3. umowy nr 00026.BP176.65500.41.2023 o przyznaniu pomocy w ramach interwencji 1.10.5 Rozwój małych gospodarstw (Załącznik nr 5);
- 2.4. informacji o akceptacji umowy z dnia 11 lutego 2025 r. oraz potwierdzenie zawarcia umowy z ARiMR z dnia 11 lutego 2025 r. (Załącznik nr 6);
na fakty:
(i) uchylenia przez Organ informacji o odmowie przyznania pomocy z dnia 14 listopada 2024 r. (znak: [...]);
(ii) pozytywnej oceny wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy przez Organ w dniu 11 lutego 2025 r.;
(iii) zawarcia przez Organ ze Skarżącą umowy o przyznaniu pomocy w dniu 11 lutego 2025 r. oraz potwierdzenia zawarcia umowy przez Organ w tym dniu.
- I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1.1. art. 91 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 67 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 109 p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie pełnomocnika Skarżącej o posiedzeniu Sądu, a co za tym idzie uniemożliwienie Skarżącej obrony swoich praw w trakcie rozprawy, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
- 1.2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, w sytuacji, w której Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie tylko uprzednio uwzględniła w trybie autokontroli wniesioną przez Skarżącą skargę, uchyliła negatywne rozstrzygnięcie i skierowała sprawę do ponownego rozpoznania, ale też ostatecznie pozytywnie oceniła wniosek i zawarła ze Skarżącą umowę nr [...] w dniu 11 lutego 2025 r., przyznając i ostatecznie wypłacając Skarżącej wsparcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, wówczas gdy Sąd I instancji winien był postępowanie umorzyć jako postępowanie bezprzedmiotowe (brak był w chwili orzekania przedmiotu kontroli sądowej);
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 4 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 412 z późn. zm.) (dalej: "Ustawa PS WPR") w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z póżn. zm.) (dalej: "Prawo budowlane") oraz w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że prace Skarżącej obejmujące montaż tuneli foliowych niezwiązanych trwale z gruntem, wolnostojących w gospodarstwie rolnym Skarżącej, stanowią roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, dla których niezbędne jest przedstawienie kosztorysu inwestorskiego zgodnie Regulaminem.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pełnomocnik skarżącej nie został prawidłowo zawiadomiony o rozprawie co powodowało, ze Skarżąca nie miała w toku postępowania możliwości obrony swoich praw - przez choćby możliwość zasygnalizowania przez pełnomocnika Skarżącej na rozprawie zaniechań ARiMR w zakresie przekazania Sądowi I instancji informacji o uchyleniu przez organ własnego zaskarżonego rozstrzygnięcia z 14 listopada 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Mając na uwadze powyższe zdaniem pełnomocnika doszło do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Ponadto podniesiono, że organ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i uwzględnił skargę skarżącej wydając nowy akt pozytywnie oceniający jej wniosek jednocześnie nie informując o powyższych działaniach Sądu I instancji. Sprawa ze skargi na rozstrzygnięcie z 14 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych bowiem powinna być umorzona z uwagi na bezprzedmiotowość.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadmnistracyjnego, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a.
Zasadne są zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej dotyczące pozbawienia Skarżącej obrony jej praw w postępowaniu przed Sądem I instancji, co stanowi przesłankę nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Na wstępie należy wyjaśnić, że użyty w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw", dotyczy różnych stanów faktycznych i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się, że do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., I OSK 1142/21). Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21).
Spełnienie przesłanki określonej art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań Sądu I instancji strona nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., III OSK 4864/21). Podobnie w literaturze wskazuje się, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany szerzej i obejmować również sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku strona może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (J. P. Tarno, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a., [w]: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Lex 2011).
Należy też podkreślić, że prawo do obrony to przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym. Strona postępowania powinna mieć możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę, a swoje stanowisko strona może prezentować zarówno w pismach procesowych, jak też bezpośrednio przed sądem na rozprawie. Przy tym rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego - art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21).
Jak wynika z akt sądowych sprawy skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika już na początkowym etapie sprawy sądowoadministracyjnej (vide. pełnomocnictwo karta 8 akt sądowych). Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 30 maja 2025 r., V SA/Wa 185/25 (vide. karta 20) wyznaczył termin rozprawy na 15 lipca 2025 r. Pismami z 3 czerwca 2025 r. w wykonaniu zarządzenia z 30 maja 2025 r. zawiadomienie doręczono stronom postępowania to jest: pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi [...] oraz pełnomocnikowi organu. Jak wynika z pisma przewodniego o zawiadomieniu o rozprawie z 3 czerwca 2025 r., V SA/Wa 185/25 adresatem jest pełnomocnik skarżącej (vide. karta 24 akt sądowych).
Z kolei według zwrotnego potwierdzenia odbioru adresatem przesyłki z zawiadomieniem o rozprawie była skarżąca [...] (vide. ZPO karta nr 26 akt sądowych). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja o doręczeniu przesyłki dorosłemu domownikowi (w niniejszej sprawie mężowi skarżącej). Następnie jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji z 15 lipca 2025 r., V SA/Wa 185/25 po wywołaniu sprawy w imieniu skarżącej nikt się nie stawił, zaś zawiadomienie o terminie rozprawy uznano za prawidłowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, niewątpliwie doszło do niezawiadomienia pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pozbawienie strony możności obrony jej praw polega między innymi na niezawiadomieniu strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku bądź też na niezawiadomieniu jej pełnomocnika procesowego, ustanowionego w postępowaniu, niezależnie zresztą od tego, czy w stosunku do samej strony sąd dopełnił takiego obowiązku. Nieobecność na rozprawie pełnomocnika strony, ustanowionego w sprawie, który o terminie rozprawy nie został prawidłowo zawiadomiony, oznacza zatem pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (tak J. Wegner [w:] T. Kolanowski, J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2026, art. 183); (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., I GSK 1818/19).
Należy podkreślić, że zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji stanowi dokument urzędowy w znaczeniu nadanym przez art. 244 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.) (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2016 r., II FSK 3421/14, postanowienie Sądu Najwyższego z 22 marca 2019 r., I CZ 118/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r., II OZ 500/19, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2024 r., I OZ 9/24), przez co podlega ono domniemaniu prawdziwości. Przyjmuje się zatem, że przesyłka została doręczona osobie upoważnionej do jej odbioru w dacie wskazanej na tym dokumencie (w sprawie zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie doręczono dorosłemu domownikowi - mężowi skarżącej), jak również – co jest istotne w świetle treści znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru - że zawartość przesyłki odpowiada tej, która została wskazana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2014 r., II FSK 2265/12). W konsekwencji w sprawie pełnomocnik skarżącej nie został prawidłowo zawiadomiony o rozprawie.
Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna, bowiem zaistnienie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w istocie konsumuje potrzebę merytorycznego rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Stwierdzenie nieważności postępowania ma bowiem charakter wyprzedzający i samoistnie uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odnoszenie się w tej sytuacji do pozostałych zarzutów byłoby zbędne, ponieważ mogą one zostać ocenione dopiero po przeprowadzeniu postępowania wolnego od uchybienia skutkującego nieważnością.
Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega uchybienia postępowania administracyjnego na które skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę w środku odwoławczym.
Bowiem jak wynika z treści skargi kasacyjnej oraz załączników dołączonych do tego środka zaskarżenia, organ decyzją z 11 lutego 2025 r. pozytywnie ocenił wniosek skarżącej z 24 listopada 2023 r. o przyznanie pomocy w ramach interwencji 1.10.5 - Rozwój małych gospodarstw objętej Planem Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023- 2027.
Jak wynika z akt sądowych sprawy wydana przez organ decyzja merytoryczna z 11 lutego 2025 r. w toku postępowania sądowoadministracyjnego – o której Sąd I instancji nie miały wiedzy w dacie orzekania – stanowi istotną okoliczność procesową, wymagającą oceny z punktu widzenia jej wpływu na przedmiot oraz wynik postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien ocenić również, czy wydanie informacji przez organ z 13 stycznia 2025 r. o przywróceniu wniosku do ponownego rozpoznania oraz podjęcie nowego rozstrzygnięcia z 11 lutego 2025 r. wypełnia przesłankę autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustali ewentualną prawomocność nowego rozstrzygnięcia organu z 11 lutego 2025 r. i zbada czy decyzja merytoryczna nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania w odpowiednim zakresie, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215) zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.