Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 1340/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 31 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2441/24 oddalił skargę T. M. (skarżąca) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 17 czerwca 2024 r. nr DRP.WPAIV.411.493.2024.4.BR, nr PFRON: 32Q3130L1 w przedmiocie ustalenia wysokości refundacji składek na ubezpieczenie społeczne.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła T. M. zaskarżając ten wyrok w całości:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
2. 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji administracyjnej w sytuacji, w której organ dokonał interpretacji normy prawnej art. 25 c ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.) w oderwaniu od całego systemu prawa dotyczącego osób niepełnosprawnych, niepodjęciu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. nieustalenia jakie czynności przewidziane w ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską przepisach prawa podjął organ w celu zabezpieczenia wypłat refundacji składek KRUS dla osób niepełnosprawnych wykonujących zawód rolnika, które wypełniły wszystkie obowiązki wynikające z ww. ustawy, co skutkowało załatwieniem sprawy, niemającym na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niezebraniem w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego co wyrażało się całkowitym pominięciem faktu mającego znaczenie dla sprawy, iż skarżąca jest osobą niepełnosprawną, do której zastosowanie mają przepisy zabraniające dyskryminacji osób niepełnosprawnych, która to dyskryminacja jest praktykowana przez PFRON od lat wbrew międzynarodowym konwencjom. WSA w Warszawie zignorowało fakt, że organ nie podjął działań wymaganych prawem, skutkujących zapewnieniem dyskryminowanym osobom niepełnosprawnym w Polsce wykonującym zawód rolnika właściwego wsparcia, co spowodowało potraktowanie skarżącej przez organ jak każdego innego podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis a także skutkowało oddaleniem skargi przez WSA, podczas gdy uwzględnienie okoliczności niepełnosprawności skarżącej, oraz przepisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r., Konwencji Nr 159 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych przyjętej w Genewie dnia 20 czerwca 1983 r., Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, oraz wszystkich, a nie tylko wybiorczych przepisów Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz.Urz. UE L nr 352 z 24 grudnia 2013 r. s. 9; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 1408/2013) powinno skutkować stwierdzeniem dyskryminacji pośredniej skarżącej przez Organ, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi i wypłatą refundacji umożliwiającej osobie niepełnosprawnej uzyskanie i utrzymanie odpowiedniego zatrudnienia.;
3. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów wskazanych w skardze dotyczących niezastosowania przez Prezesa PFRON ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską ww. konwencji i nie odniesienie się do ich treści w uzasadnieniu skarżonego wyroku;

Naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania przez Sąd I instancji spowodowało, niedopatrzenie się przez niego nieprawidłowości w postępowaniu Prezesa PFRON, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i skutkowały oddaleniem skargi. Prawidłowe i całościowe rozpatrzenie przez sąd administracyjny niniejszej sprawy powinno było skutkować dostrzeżeniem błędów organu, oraz uzupełnieniem ustaleń dotyczących stanu faktycznego w stopniu koniecznym, co doprowadziłoby do wniosku o możliwości wsparcia niepełnosprawnych rolników.

1. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
2. 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 poprzez jego niewłaściwe (wadliwe) zastosowanie (na stronie 6 i dwukrotnie na stronie 7 uzasadnienia skarżonego wyroku) jako podstawy rozstrzygnięcia i wskazanie, iż stanowi on, "że jeżeli z powodu udzielenia nowej pomocy de minimis górny limit krajowy, o którym mowa w ust. 3 zostałby przekroczony nowa pomoc nie może być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia", podczas gdy w ww. treść przepisu znajduje się w art. 3 ust. 8 ww. rozporządzenia, a zatem należało go zastosować;
3. 2. naruszenie prawa materialnego tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z motywem 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż stanowi on podstawę prawną dla przyznawania pomocy "z zarezerwowaniem środków na przyszłe wypłaty" przez NFOŚiGW w formie dofinansowania w postaci dotacji, zaś z nieokreślonych przez Sąd względów nie stanowi podstawy prawnej do takich samych działań gwarantujących środki do wypłaty przez PFRON dla niepełnosprawnych rolników w formie refundacji, podczas gdy przepis ten odnosi się do każdej pomocy de minimis w sektorze rolnym, w tym refundacji wypłacanej przez PFRON w oparciu o art. 25c ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, gdzie "Refundacja składek na ubezpieczenia społeczne jest udzielana na zasadach pomocy de minimis, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej", bez wyłączenia zastosowania jakiegokolwiek z przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013, a zatem prawidłowa wykładnia motywu 13 powinna skutkować stwierdzeniem, iż PRFON nie podjął żadnych działań zabezpieczył w ramach obowiązujących przepisów prawa środków finansowych na refundację składek w ramach limitu krajowego. Zatem źródłem problemu jest niezgodne z przepisami, nieprawidłowe, działanie organu, co do którego osoby niepełnosprawne nie powinny ponosić konsekwencji;
4. 3. naruszenie prawa materialnego tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 6, w zw. z art. 4 ust. 1 i 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż pomoc w postaci refundacji podlega innym mechanizmom zagwarantowania środków na przyszłe wypłaty, niż stosuje to np. NFOŚiGW, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, iż "do celów stosowania pułapu de minimis oraz górnego limitu krajowego, o których mowa w ust. 2 i 3, pomoc wyraża się jako dotację pieniężną [...]. W przypadku gdy pomoc przyznawana jest w formie innej niż dotacja, kwotę pomocy stanowi ekwiwalent dotacji brutto pomocy", oraz "niniejsze rozporządzenie stosuje się jedynie do pomocy, w przypadku której możliwe jest wcześniejsze dokładne obliczenie ekwiwalentu dotacji brutto bez konieczności przeprowadzania oceny ryzyka ("pomoc przejrzysta") [...] Pomoc w formie innych instrumentów uznaje się przejrzystą pomoc de minimis, jeżeli instrument określa poziom maksymalny, tak aby nie przekroczono odpowiedniego pułapu", co oznacza, iż nie było żadnych przeszkód, by Prezes PFRON posiadając informacje o wysokości składek na KRUS w danym roku oraz o liczbie rolników niepełnosprawnych korzystających z refundacji składek obliczył ekwiwalent dotacji brutto pomocy i zaraportował pomoc w celu zagwarantowania środków w ramach limitu pomocy de minimis dla rolnictwa, podobnie jak NFOŚiGW zaleca gminom wcześniejsze raportowanie pomocy, a następnie w miarę jej faktycznego przekazywania rolnikom korygowanie sprawozdań, co zapewniłoby refundację wszystkim niepełnosprawnym rolnikom, którzy terminowo spełnili ustawowe wymogi;
5. 4. naruszenie prawa materialnego tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:
6. • art. 32, art. 69 i art. 91 w zw. z art. 8 i 9 Konstytucji RP;
7. • art. 4 ust. 1 pkt. a, b, c, d, e, oraz art. 4 ust. 2 i 4, art. 5, art. 27 ust. 1 pkt. a, b, e, f, h, k, oraz art. 33 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r. Poz. 1169 (ratyfikowanej ustawą o ratyfikacji Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. z dnia 15 czerwca 2012 r.; Dz.U. z 2012 r. Poz. 882);
8. • art. 2, 3, 4, 6, 8 Konwencji Nr 159 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych przyjętej w Genewie dnia 20 czerwca 1983 r. (ratyfikowanej ustawą z dnia 26 listopada 2003 r. o ratyfikacji Konwencji Nr 159 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych, przyjętej w Genewie dnia 20 czerwca 1983 r.);
9. • art. 26 i art. 52 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r. wraz z poźn. zm.);
10. • art. 2, 5 i 16 Dyrektywy Rady 2000/78AVE Z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy z dnia 27 listopada 2000 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 303, str. 16)

Poprzez ich niezastosowanie (błąd w zakresie subsumpcji) przy ocenie działalności organu, która to działalność doprowadziła wbrew przepisom do dyskryminacji osoby niepełnosprawnej ze względu na wykonywanie zawodu rolnika i przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzą warunki do wydania decyzji refundującej skarżącej składki na KRUS za IV kwartał 2023 r., co z kolei w konsekwencji skutkowało utrzymaniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów i podjęcie działań w celu zapewnienia ich realizacji powinno skutkować uznaniem, iż skarżąca powinna była otrzymać refundację składek w oparciu o wniosek z dnia 7 listopada 2023 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na oczywistą zasadność podstaw skargi kasacyjnej oraz merytoryczne rozpoznanie skargi, zaś w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi (wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a.), w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że jeżeli chodzi o jego wykładnię w skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzut naruszenia motywu 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013. Ponadto z konstrukcji zarzutu zawartego w punkcie I.

1. petitum skargi kasacyjnej wynika, że zakwestionowano wykładnię art. 25c ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym refundacja składek na ubezpieczenia społeczne jest udzielana na zasadach pomocy de minimis, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. W skardze kasacyjnej nie podjęto natomiast próby zakwestionowania przepisu prawa UE regulującego wskazaną materię, w tym w szczególności przepisu prawa wprowadzającego limit krajowy pomocy. Zgodnie bowiem z motywem 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 wynika, że z doświadczeń Komisji zdobytych podczas stosowania rozporządzenia (WE) nr 1535/2007 wynika, że maksymalną kwotę pomocy dla jednego przedsiębiorstwa na okres trzech lat należy podnieść do 15.000 EUR, a górny limit krajowy - do 1 % rocznej produkcji. Te nowe pułapy wciąż zapewniają, by każdy środek wchodzący w zakres niniejszego rozporządzenia można było uznać za niewywierający wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, niezakłócający konkurencji ani niegrożący jej zakłóceniem. Powyższe oznacza, że kwota 295.932.125,00 euro nie jest wynikiem matematycznego równania realizowanego przez organy administracyjne, lecz sztywnym limitem wynikającym z prawa UE (zob. R. Dowgier, Wpływ regulacji dotyczących pomocy publicznej na stanowienie i stosowanie lokalnego prawa podatkowego, Białystok 2015, s. 101). Powyższe spostrzeżenia o braku zarzutu naruszenia przepisów prawa UE są istotne tym bardziej, że art. 25c ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ma w istocie charakter blankietowy.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej nie zaprezentował i nie zaproponował wykładni przepisów prawa UE regulujących materię wprowadzających limit krajowy pomocy w sektorze rolnictwa. Brak takiego zarzutu nie może być zastąpiony, czy też uzupełniony, zarzutami wadliwego zastosowania regulacji wymienionych w punkcie II.4 oraz II.5 petitum skargi kasacyjnej.

W dalszej kolejności należy dojść do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał również podstawy prawnej do przyjęcia, że w pierwszej kolejności w ramach krajowego limitu pomocy de minimis w rolnictwie należy zabezpieczyć środki na refundację składek na ubezpieczenie niepełnosprawnych rolników. Z pewnością powinność taka nie wynika z motywu 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013. Otóż przepis ten nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej organom administracyjnym do podjęcia działań w celu zabezpieczenia środków na refundację składek na ubezpieczenie niepełnosprawnych rolników. Regulacja ta dotyczy bowiem w istocie zakresu przedmiotowego rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013, gdyż wynika z niej, że rozporządzenie to powinno się stosować jedynie do pomocy de minimis, w przypadku której możliwe jest wcześniejsze dokładne obliczenie ekwiwalentu dotacji brutto bez konieczności przeprowadzania oceny ryzyka.

Nie można natomiast tracić z pola widzenia tego, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś kompetencja sądów administracyjnych w realiach tej sprawy wiąże się z kontrolą stosowania, a nie stanowienia prawa.

W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty ujęte w punktach II. 2 – 4 petitum skargi kasacyjnej.

Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie II.

1. Petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej Sąd w zaskarżonym wyroku nie zastosował art. 3 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) 1408/2013. Zastosowanie natomiast znalazł art. 3 ust. 8 tego rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli z powodu udzielenia nowej pomocy de minimis zostałby przekroczony pułap de minimis lub górny limit krajowy, o których mowa w ust. 2 i 3, nowa pomoc nie może być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można dojść do wniosku, że powołanie na stronach 6 i 7 art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 1408/2013 stanowi najzwyczajniej oczywistą omyłkę, gdyż w rzeczywistości Sąd I instancji odwoływał się do regulacji wynikającej z art. 3 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 1408/2013. Już tylko na marginesie należy dodać, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionował zastosowania lub wykładni tego ostatniego przepisu.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w punkcie I. 1 petitum skargi kasacyjnej. Otóż zarzucając w szczególności naruszenie przepisów prawa procesowego takich jak art. 6, 7, oraz 77 § 1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił, na czy konkretnie miało polegać naruszenie ww. przepisów. Nie wskazano w szczególności, jakich to czynności procesowych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie dokonał organ administracyjny.

Dodać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Konstruując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca wyszedł z założenia, że przepisy prawa procesowego "nie są same dla siebie". Przepisy te stanowią bowiem przede wszystkim instrument w realizacji norm prawa materialnego. W konsekwencji nie wystarczy w skardze kasacyjnej wykazać naruszenie przepisu prawa procesowego, ale dla skuteczności zarzutu nieodzowne jest wykazanie, że naruszenie przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach rozpoznawanej skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenie wymienionych przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.