Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd I instancji) wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 2623/23, po rozpoznaniu skargi A. F. (dalej: skarżący) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: organ odwoławczy lub GKO) z 17 kwietnia 2023 r. znak BDF1.4800.35.2023 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że podstawą do wydania zaskarżonego orzeczenia był przepis art. 13 pkt 8 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 289 ze zm.; dalej: ustawa). W ocenie sądu I instancji spór między stronami dotyczy kwestii, czy skarżącemu w świetle przepisu art. 19 ust. 2 ustawy, można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia.
WSA w Warszawie stwierdził, że podpisując umowę o dofinansowanie z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) na realizację projektu, skarżący, jako prezes zarządu spółki, przyjął pełną odpowiedzialność związaną z realizacją umowy, z której wynikało, iż w przypadku pobrania dofinansowania nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się art. 207 i następne ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) Sąd I instancji podkreślił, że organy wskazywały w toku prowadzonego postępowania, iż spółka w momencie wydania decyzji o zwrocie posiadała majątek, z którego choć częściowo mogła dokonać zwrotu należności. Ponadto spółka w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie podważyła zasadności wydania decyzji o zwrocie dofinansowania udzielonego ze środków publicznych.
Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko GKO w zakresie przypisania skarżącemu winy w popełnieniu opisanego czynu. W ocenie WSA w Warszawie GKO słusznie przyjęła, że działanie skarżącego było zawinione w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy, ponieważ od osoby pełniącej taką funkcję jak skarżący, trzeba wymagać, aby posiadała niezbędną wiedzę i doświadczenie oraz zachowała należytą staranność i tym samym, aby w sytuacji będącej przedmiotem orzeczenia zachowała się zgodnie z prawem, czyli dokonała zwrotu środków publicznych w terminie i w wysokości określonej ostateczną decyzją właściwego organu. Sąd I instancji uznał, że skarżący działał bezprawnie, a ustalone przez organy orzekające okoliczności popełnienia czynu są dla skarżącego niekorzystne.
W ocenie WSA w Warszawie w rozpoznawanej sprawie doszło tym samym do naruszenia dyscypliny finansów publicznych i popełnienia czynu określonego w art. 13 pkt 8 ustawy, poprzez popełnienie czynu, polegającego na niedokonaniu w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych.
Sąd I instancji podkreślił, że prawomocne zakończenie (toczącego się równolegle do niniejszego postępowania) sporu cywilnego odnośnie rozwiązania umowy zawartej pomiędzy spółką a PARP może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przy założeniu, że spór ten zakończy się uwzględnieniem powództwa spółki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia oraz uchylenia orzeczenia GKO z 17 kwietnia 2023 r. i umorzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy, których naruszenie polegało na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji, pomimo że organ II instancji (a uprzednio organ I instancji) naruszył art. 19 ust 2 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie winy skarżącego oraz bezzasadne ustalenie, że skarżący nie dochował należytej staranności, o której mowa w powołanym przepisie, podczas gdy brak zwrotu dotacji stosownie do decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia 20 kwietnia 2018 r. nastąpił bez winy skarżącego, a skarżący dochował, przy prowadzeniu spraw spółki – zarówno na etapie przed wydaniem decyzji Ministra, jak i w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania tej decyzji, jak i po wydaniu tej decyzji - należytej staranności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Należy przypomnieć, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, określeniu, na czym naruszenie polegało, oraz przyporządkowaniu zarzutu do jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego dodatkowo na sprecyzowaniu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym wyrażało się naruszenie oraz jakie było jego znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym objętym tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., m.in. z tego względu aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych lub też ich uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W zakresie zredagowania zarzutów i ich uzasadnienia autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał wymaganiom stawianym przez ustawodawcę temu środkowi odwoławczemu.
Autor skargi kasacyjnej sformułował jeden zarzut, wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy, nie przyporządkował jednak tego zarzutu do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tym samym nie określił czy wyrokowi sądu I instancji zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy też naruszenie przepisów postępowania, w postaci uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy w tym miejscu wskazać, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd w subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Przedstawione uchybienia wymogom wynikającym z art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. same w sobie przesądzają o nieskuteczności skargi kasacyjnej, ponieważ uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej w kierunku oczekiwanym przez jej autora. Niemniej w zakresie, w jakim rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutu na podstawie skonfrontowania go z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), byłaby możliwa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowany zarzut jest także merytorycznie chybiony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że sąd I instancji podzielił ustalenia organów obu instancji, które zdaniem skarżącego są nietrafne, gdyż w jego ocenie nie ponosi on winy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zaś jego działania charakteryzowały się najwyższym poziomem staranności. W dalszej części uzasadnienia skarżący wymienił dokumenty, w których w sposób szczegółowy ujęto okoliczności sprawy, a które zdaniem skarżącego potwierdzają zasadność zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Niemniej skarżący stwierdził, że z uwagi na obszerność argumentacji zawartej w tychże dokumentach, nie będzie jej ponawiał, jednakże stanowi ona integralną część skargi kasacyjnej i winna być wzięta pod uwagę.
Dalej skarżący zreferował stan faktyczny sprawy, na koniec podnosząc, że wskazane przez niego okoliczności prowadzą do braku możliwości uznania, że ponosi on winę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zatem nie można przypisać mu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Powołane w sformułowanym przez skarżącego kasacyjnie zarzucie przepisy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy, wskazują, że intencją skarżącego było zarzucenie sądowi I instancji naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jednakże, co wynika ze wskazanego powyżej uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący stwierdza, że sąd I instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, uznając za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez organy administracji, według którego skarżący nie dołożył należytej staranności w celu zapobieżenia naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie jest co najmniej nie na miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).
Nawet gdyby zarzut podniesiony w wywiedzionej skardze kasacyjnej był skonstruowany w sposób prawidłowy, w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Z treści art. 19 ust. 2 ustawy wynika, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest przypisanie winy naruszającemu dyscyplinę finansów publicznych, a nie tylko obiektywne naruszenie dyscypliny finansów publicznych (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1794/18). Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że dokonane przez skarżącego naruszenie miało charakter zawiniony, wskazując na zastosowaną w art. 19 ust. 2 ustawy koncepcję winy i jej aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1466/21).
W niniejszej sprawie sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów orzekających, że skarżący – jako osoba pełniąca funkcję wymagającą szczególnej dbałości o prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi – był zobowiązany do posiadania odpowiedniej wiedzy oraz doświadczenia, a także do podejmowania działań zapewniających wykonanie ostatecznej decyzji właściwego organu. Bezsporne jest, że decyzja Ministra z dnia 20 kwietnia 2018 r. miała charakter ostateczny i nakładała na podmiot obowiązek zwrotu środków publicznych w określonym terminie i wysokości.
W tym kontekście samo powoływanie się przez skarżącego na podejmowane działania w toku postępowania administracyjnego oraz na istnienie równolegle toczącego się sporu cywilnego nie może prowadzić do wyłączenia winy. Podkreślić należy, że wszczęcie lub prowadzenie sporu cywilnego nie wstrzymuje wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem nie zwalnia z obowiązku jej realizacji. Tym samym skarżący, dysponując wiedzą o treści decyzji oraz jej skutkach prawnych, powinien był podjąć realne i skuteczne działania zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, jakoby sam fakt podejmowania określonych czynności organizacyjnych lub procesowych świadczył o dochowaniu należytej staranności w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy. Ocenie podlega bowiem nie tylko aktywność strony, lecz przede wszystkim jej efektywność w kontekście realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wiążących rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
W konsekwencji należy uznać, że brak dokonania zwrotu środków publicznych w terminie i w należnej wysokości, przy jednoczesnym braku wykazania istnienia obiektywnych i niezależnych od skarżącego przeszkód uniemożliwiających wykonanie tego obowiązku, uzasadnia przypisanie mu co najmniej winy w postaci niedbalstwa. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy, a sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 13 pkt 8 ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie podniesionego zarzutu, w części odnoszącej się do przebiegu toczącego się równolegle postępowania cywilnoprawnego, było co najmniej nieprawidłowe. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że z uwagi na okoliczności szczegółowo przytoczone w pismach, które wymienił w tym miejscu skargi kasacyjnej, oświadczenie woli PARP z 27 października 2016 r. należało uznać za bezskuteczne i złożone w warunkach bezprawności. Dalej skarżący podniósł, że z uwagi na obszerność argumentacji zawartej we wskazanych dokumentach nie będzie jej ponawiał, jednakże stanowi ona jednak integralną część skargi kasacyjnej i winna być wzięta pod uwagę.
Takie stanowisko skarżącego uniemożliwia sądowi prawidłowe rozpatrzenie zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem nie jest rolą sądu korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być zatem tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 380/10 oraz wskazane tam orzecznictwo). Wskazanie przez skarżącego kilku pism i żądanie od sądu, aby wyekstrahował z ich treści argumenty przemawiające za stanowiskiem skarżącego jest co najmniej nie na miejscu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz zawsze muszą być argumentami "nadającymi się" do rozpoznania. Przywołanie argumentów nazbyt ogólnych, niejasnych czy też czynionych na marginesie innych rozważań nie może odnieść skutku, jeśli wymagałoby od Sądu wykroczenia poza granice skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 17 maja 2023 r. sygn. akt III FSK 967/22).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że powyższa interpretacja zarzutu skargi kasacyjnej ma charakter czysto teoretyczny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego rekonstruowania intencji autora środka zaskarżenia, domyślania się rzeczywistych podstaw kasacyjnych ani zastępowania strony w prawidłowym formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Obowiązek jednoznacznego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia spoczywa wyłącznie na stronie wnoszącej skargę kasacyjną, zaś uchybienia w tym zakresie nie mogą być usuwane przez sąd kasacyjny z urzędu (por. wyrok NSA z 13 maja 2026 r., sygn. akt I GSK 518/25).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie sąd I instancji podniósł, że prawomocne zakończenie postępowania cywilnoprawnego dotyczącego rozwiązania umowy zawartej pomiędzy spółką a PARP może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przy założeniu, że spór ten zakończy się uwzględnieniem powództwa spółki.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.