Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 stycznia 2025 r. V SA/Wa 431/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. G. sp. z o.o. (w dacie wniesienia skargi A. S. S.A., następnie występującej pod zmienioną firmą A. G. S.A., po czym przekształconej w A. G. sp. z o.o.; dane z rejestru przedsiębiorców KRS nr [...] i [...]) z/s w S. (dalej: Spółka, Beneficjent, Skarżąca) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 7 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.22.2023.3 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 26 stycznia 2023 r. nr DK/17/2023, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od powyższego wyroku Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, dalej: "u.f.p.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pięcioletni termin przedawnienia dotyczy wykonania decyzji w przedmiocie zwrotu środków, a nie przedawnienia prawa do wydania decyzji zwrotowej, podczas gdy przepis ten, zgodnie z jego brzmieniem oraz intencją prawodawcy, dotyczy terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., a nie terminu przedawnienia wykonania decyzji w przedmiocie zwrotu środków, i w konsekwencji, z uwagi na wyżej wskazaną błędną wykładnię, jego niezastosowanie z uwagi na uznanie, że nie dotyczy on stanu faktycznego sprawy, gdzie strona podnosi zarzut przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, podczas gdy przepis ten miał w sprawie zastosowanie, co doprowadziło Sąd do uwzględnienia zarzutu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków i w konsekwencji uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego,
- 2. art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na uznanie, że zaproponowana przez Ministra wykładnia byłaby sprzeczna z prawem unijnym, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej "rozporządzenie nr 2988/95"), podczas gdy przepis ten miał w sprawie zastosowanie,
- 3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że organ powinien ustalić termin przedawnienia w oparciu o ten przepis, co doprowadziło Sąd do nieprawidłowego uznania konieczności uchylenia decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis ten nie miał zastosowania w sprawie do ustalenia okresu przedawnienia, gdyż zastosowanie miał wprowadzony na gruncie przepisów krajowych art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. - na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu, niż okres przewidziany odpowiednio w jego ust. 1 i 2,
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 66a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) u.f.p. oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 60 pkt 6 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że organ naruszył prawo materialne, a postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu z powodu przedawnienia prawa do wydania decyzji, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy, ponieważ postępowanie administracyjne, które należało przeprowadzić zostało umorzone, a organom odmówiono prawa do określenia w decyzji kwoty należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do przedawnienia, a organy mając obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowały w sprawie obowiązujące w dacie orzekania przepisy, tj. art. 66a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) u.f.p.
Minister podkreślił, że stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i nie został przez Sąd zakwestionowany. Skarga została uwzględniona z powodu uwzględnienia zarzutu upływu terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania. Sąd nie uznał, że do przedawnienia powinien być stosowany art. 66a ust. 1 u.f.p., dodany ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw, obowiązujący od 2 września 2017 r., lecz art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.
Sąd przyjął, że termin określony w art. 66a ust. 1 u.f.p. dotyczy wykonania decyzji, a nie jej wydania. Formułując tezę, że art. 66a ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie jedynie do wykonania decyzji zwrotowej, Sąd pominął literalne brzmienie przepisu. Przepis ten służy stosowaniu rozporządzenia nr 2988/95. Decyzja powinna zostać wydana najpóźniej przed upływem terminu, o którym mowa w art. 66a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p., czyli przed upływem 5 lat od dnia wypłaty salda końcowego (zamknięcia programu operacyjnego). Ostateczne przedawnienie przedmiotowego zobowiązania nastąpi z upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Sąd błędnie przyjął natomiast, że wydanie decyzji zwrotowej nie byłoby w istocie ograniczone żadnym terminem. W dniu wejścia w życie art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. (2 września 2017 r.) istniejące po stronie Spółki zobowiązanie do zwrotu środków nie uległo jeszcze przedawnieniu według przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a zatem możliwe było zastosowanie do niego dłuższych terminów przedawnienia wprowadzonych na mocy art. 66a u.f.p. Art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. ma pierwszeństwo przed art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika skarżącej, skarga kasacyjna jest niezasadna. W przekonaniu Skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 66a ust. 1 i 2 lit. a) u.f.p. i prawidłowo odstąpił od jego zastosowania na rzecz art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przyjmując, że termin przedawnienia upłynął. Art. 66a ust. 1 i 2 lit. a) u.f.p. wszedł w życie 2 września 2017 r., przy czym do postępowań w sprawie zwrotu środków, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, należało stosować przepisy dotychczasowe. Nie mógł zatem mieć zastosowania do stanów faktycznych i naruszeń powstałych przed dniem jego wejścia w życie. Umowa o dofinansowanie została bowiem zawarta 9 maja 2012 r., projekt został zakończony i zamknięty 30 grudnia 2013 r., a trwałość projektu zakończyła się 30 grudnia 2016 r. Art. 66a u.f.p. nie realizuje upoważnienia z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, ponieważ ustanawia nie tyle dłuższy termin przedawnienia, co wprowadza zupełnie inną konstrukcję przedawnienia, czym nie spełnia warunków do skutecznego i ważnego wprowadzenia do krajowego porządku prawnego instytucji przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji.
Zastosowanie tego przepisu nie jest dopuszczalne także z tego powodu, że nie określa on przedawnienia prawa do żądania zwrotu środków pochodzących z dofinansowania, lecz przedawnienie samego zobowiązania do zwrotu środków wynikającego z decyzji. Nie dotyczy on przedawnienia rozumianego przez pryzmat art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, czyli wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. Art. 66a u.f.p. uzależnia upływ terminu przedawnienia od wystąpienia okoliczności odmiennych od tych określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Tymczasem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wiąże początek biegu terminu przedawnienia z chwilą zakończenia trwania naruszenia.
W świetle przepisów art. 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 czym innym jest określenie upływu wykonalności (ważności) decyzji, a czym innym określenie terminu, do którego decyzja taka może zostać wydana. Art. 66a u.f.p. nie może dotyczyć regulacji biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji, skoro za początek biegu przedawnienia ustanawia datę wydania ostatecznej decyzji w sprawie. W takim stanie rzeczy Sąd prawidłowo, uchylając decyzje organów obu instancji, umorzył postępowanie administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta nie zawierała natomiast usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale w istocie sporne zagadnienie dotyczyło instytucji przedawnienia do wydania decyzji zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu kwoty dofinansowania otrzymanego z budżetu unijnego. To bowiem ta kwestia legła u podstaw zaskarżonego wyroku, dlatego wszystkie zarzuty kasacyjne zostały rozpoznane łącznie. W skardze kasacyjnej nie zostały natomiast zakwestionowane ustalenia faktyczne, ani inne stosowane w sprawie przepisy dotyczące zwrotu kwoty dofinansowania.
Z okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy wynikało, że dofinansowanie zostało przyznane Beneficjentowi projektu na mocy umowy zawartej 9 maja 2012 r. Płatności były realizowane w transzach, ostatnią wypłacono 3 czerwca 2014 r. na podstawie wniosku nr WNP-POIG.08.02.00-30-103/11-04. Organy uznały, że Beneficjent dokonał wyboru usługodawcy z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Działanie takie uznano za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, o charterze ciągłym w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, którą wyrządzona została rzeczywista szkoda. W piśmie z 19 maja 2022 r. PARP poinformowało Beneficjenta o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. wezwało do zwrotu wypłaconego dofinansowania wraz z odsetkami. Wobec braku zwrotu środków, w piśmie z 18 lipca 2022 r. poinformowano Beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków wypłaconych na podstawie umowy z 9 maja 2012 r. Decyzją z 26 stycznia 2023 r. PARP zobowiązało Spółkę do zwrotu kwoty 278.618,40 zł wraz z odsetkami.
Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 7 grudnia 2023 r. Pomimo podnoszonego w toku postępowania przez Beneficjenta zarzutu przedawnienia organy obu instancji uznały, że termin uprawniający do wydania decyzji zwrotowej nie upłynął. Przyjęto, że termin ten określony został w art. 66a ust. 1 u.f.p. i wynosi 5 lat. Jego bieg należało liczyć od 28 grudnia 2018 r., kiedy zamknięta została realizacja Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Ukończył zatem bieg 28 grudnia 2023 r. Spółka wskazywała natomiast, że termin przedawnienia wynosi 4 lata, stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i powinien być on liczony od 10 grudnia 2013 r., kiedy usługodawca wystawił na jej rzecz ostatnią fakturę, ewentualnie 30 grudnia 2013 r., kiedy złożyła ostatni wniosek o płatność, a ostatecznie 28 grudnia 2018 r., który był ogłoszonym przez Komisję Europejską terminem zakończenia realizacji programu wieloletniego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane po upływie terminu przedawnienia. Przyjął, że termin ten wynikał z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a nie z art. 66a ust. 1 u.f.p., który ma zastosowanie do terminu wykonania decyzji, a nie jej wydania. Stanowisko Sądu kwestionuje wywodzący skargę kasacyjną Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, według którego przepis u.f.p. określa również termin przedawnienia do wydania decyzji zwrotowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji za prawidłowe. Przepisów art. 66a ust. 1 u.f.p. nie można uznać za regulacje szczególne, o których mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, które wydłużyły termin przedawnienia do wydania decyzji zwrotowej. Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o ile państwa członkowie na podstawie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 mogą określić inny, dłuższy termin przedawnienia, niż wynikający z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, o tyle nie są uprawnione do modyfikowania zdarzeń istotnych z punktu widzenia momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia (zob. wyrok w sprawie C-42/24). W orzeczeniu tym TSUE analizował, czy państwo członkowskie może odstąpić od momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, negując ostatecznie taką możliwość i podkreślając, że zezwala on jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, z wyłączeniem wszelkich zmian momentu rozpoczęcia biegu tego terminu.
Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.
1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Natomiast ustawodawca krajowy w art. 66a ust. 1 u.f.p. do powyższych zagadnień podszedł odmiennie. Zawarte w nim przepisy stanowią, że zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:
- 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo 1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ogólnym", w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r. - 30 czerwca 2030 r., albo
- 2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:
- a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo
- b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo
- c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)
- - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zdarzenia określone w art. 66a ust. 1 u.f.p. nie mogą być uznane za rozpoczynające bieg terminu przedawnienia do wydania decyzji zwrotowej, ponieważ określają one te zdarzenia odmiennie, aniżeli przepisy unijne.
Wskazana przez organ data 28 grudnia 2018 r. nie mogła zostać przyjęta jako rozpoczynająca bieg terminu przedawnienia, ponieważ w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należało ją uznać za datę końcową biegu terminu przedawnienia. Nieprawidłowość ciągła, która wystąpiła w sprawie, ustała w dniu wystawienia przez usługodawcę na rzecz Beneficjenta ostatniej faktury, tj. 10 grudnia 2013 r. Natomiast ostatnim zdarzeniem powodującym rzeczywistą szkodę w budżecie Unii była wypłata Beneficjentowi ostatniej transzy dofinansowania, której dokonano 3 czerwca 2014 r. na podstawie wniosku nr WNP-POIG.08.02.00-30-103/11-04. To ostatnie zdarzenie miało w okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne znaczenie, jako mające miejsce ostatnie (por. wyrok TSUW w sprawie C-584/15) i w nawiązaniu do niego przyjąć należało, że czteroletni okres przedawnienia, jaki został określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, upłynął 3 czerwca 2018 r. W aktach sprawy brakuje natomiast dowodu wskazującego na to, że w okresie tym doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia.
Pierwsze udokumentowane zdarzenie spełniające warunki określone w przepisach art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 związane jest z pismem Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 19 maja 2022 r., które zawierało informację o nieprawidłowości i żądanie zwrotu środków. Podkreślenia wymaga, że data powzięcia przez organy krajowe wiadomości o nieprawidłowości lub data jej stwierdzenia pozostaje bez wpływu na rozpoczęcie biegu tego terminu przedawnienia, a ustanowiony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia ma zastosowanie nie tylko do nieprawidłowości pociągających za sobą nałożenie kary administracyjnej, ale też nieprawidłowości pociągających za sobą zastosowanie środka administracyjnego polegającego na cofnięciu bezprawnie uzyskanej korzyści (por. wyroki TSUE w sprawach C-42/24, C-52/14, C-584/15, C-341/13).
W świetle powyższego zasadnie Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania art. 66a ust. 1 u.f.p., jako godzącego w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Powołany przepis rozporządzenia nr 2988/95 uprawnia państwa członkowskie do stosowania dłuższego okresu przedawnienia niż okres przewidziany w art. 3 ust. 1, ale nie uprawnia do uregulowania innych (pozostałych) zagadnień związanych z przedawnieniem. Dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał na mającą umocowanie w art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej konieczność pominięcia uregulowania krajowego i w jego miejsce uwzględnienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Wykładnia omawianego unormowania krajowego z zgodzie w prawem Unii nie była możliwa. W okolicznościach takich, jak przedstawione wyżej, brak było podstaw do uwzględnienia nie tylko określonych w art. 66a ust. 1 u.f.p. zdarzeń rozpoczynających bieg terminu przedawnienia, ale i samego określonego w nim pięcioletniego terminu przedawnienia.
Odmowa zastosowania przepisu krajowego dotyczyć bowiem musi całej wskazanej regulacji, mającej - w zamyśle ustawodawcy - stanowić realizację uprawnienia państwa członkowskiego określonego w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1988/95. Brak jest możliwości prawnych do wyodrębniania z ww. przepisu poszczególnych jego części, np. samego terminu przedawnienia, a pominięcia zdarzeń określonych jako rozpoczynających jego bieg. Oznaczało to, że decyzje organów obu instancji zostały wydane po upływie terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Z tego też względu Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem orzekł o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Na marginesie rozważań zaznaczyć należy, że prezentowane przez skarżącą Spółkę w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko co do braku podstaw do zastosowania art. 66a u.f.p. w okolicznościach kontrolowanej sprawy z uwagi na datę jego wejścia w życie przypadającą na 2 września 2017 r. i braku przepisów intertemporalnych przewidujących możliwość ich stosowania do stanów faktycznych i naruszeń powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (s.3-5), z uwagi na zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, nie miało w sprawie znaczenia, choć pogląd ten nie zasługiwałby na podzielenie. W kwestiach dotyczących przedawnienia ugruntowane jest stanowisko, wedle którego ustawodawca może modyfikować termin przedawnienia, także w czasie jego biegu, o ile dokona tego przed upływem tego dotychczasowego terminu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 3/16, P 43/12,SK 44/03).
Przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym i nawet gdyby ustawodawca nie przewidział tej instytucji, nie można byłoby twierdzić, że jakieś konstytucyjne prawa lub wolności zostały w ten sposób naruszone. Ustawodawca ma prawo do wydłużania terminów przedawnienia, gdy przedawnienie jeszcze nie nastąpiło. Regulacje przewidujące przedawnienie nie mają bowiem charakteru gwarancyjnego. Wobec tego nikt nie może oczekiwać korzyści, które mogłyby wyniknąć dla niego z naruszenia prawa, ponieważ prawo nie ochrania tych, którzy poszukują poprawy własnej sytuacji w swoich bezprawnych działaniach (por. wyroki TK o sygn. akt SK 40/12, P 30/11, P 41/10, P 26/10). Podobnie zagadnienie dotyczące przedłużenia terminu przedawnienia jest postrzegane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok w sprawie C-584/15). Tak więc, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, gdyby omawiana regulacja została wprowadzona bez zidentyfikowanych błędów, mogłaby doprowadzić do przedłużenia terminu przedawnienia do wydania decyzji zwrotowej.
Ponieważ skarga kasacyjna z podanych względów okazała się w całości niezasadna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw została na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalona.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej Spółki, będącego adwokatem, w wysokości 5.400 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215), przy uwzględnieniu występującej w sprawie wartości przedmiotu zaskarżenia.