Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 września 2024 r., sygn. V SA/Wa 206/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Z. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) z dnia 27 listopada 2023 r., nr CEN/681/5/P/2023, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania rekompensaty oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy w dniu 29 sierpnia 2023 r. skarżący złożył w OT KOWR w Bydgoszczy wniosek o przyznanie mu rekompensaty ze środków Funduszu Ochrony Rolnictwa w 2023 r. W dniu 1 września 2023 r. Dyrektor OT KOWR, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni m.in., poprzez podanie numeru identyfikacyjnego producenta rolnego. W piśmie skarżący został pouczony, że nieuzupełnienie wniosku w określonym 7-dniowym terminie lub dostarczenie do KOWR ponownie niekompletnej lub niepoprawnie wypełnionej dokumentacji, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zakreślony termin upływał w dniu 13 września 2023 r. Wobec nieuzupełnienia wniosku w terminie, pismem z dnia 25 września 2023 r. Dyrektor OT KOWR, poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
W dniu 13 października 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie mu rekompensaty ze środków Funduszu Ochrony Rolnictwa w związku z nieotrzymaniem zapłaty za produkty rolne zbyte w 2019 r. na rzecz grupy producentów rolnych.
Postanowieniem z 16 października 2023 r. Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1130 – dalej: ustawa FOR) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania rekompensaty w 2023 r. wskazując, że zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ww. ustawy wnioski o przyznanie rekompensaty w odniesieniu do podmiotów skupujących, które stały się niewypłacalne w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., należy składać w terminie od 1 sierpnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Zdaniem organu I instancji złożenie wniosku dopiero w dniu 13 października 2023 r. nastąpiło z uchybieniem ww. terminu.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że wniosek o przyznanie rekompensaty złożył w dniu 29 sierpnia 2023 r. zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o FOR. W związku z informacją zawartą w otrzymanym wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku, że "pozostawienie wniosku bez rozpoznania lub przekroczenie terminu do jego uzupełnienia nie wstrzymuje możliwości wystąpienia z wnioskiem ponownie, lecz skutkować będzie rozpoznaniem wniosku z datą jego powtórnego złożenia", w dniu 13 października 2023 r. złożył ponownie kompletny wniosek.
Zdaniem skarżącego fakt wcześniejszego złożenia wniosku o przyznanie rekompensaty w dniu 29 sierpnia 2023 r., został pominięty przez organ.
Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Dyrektor Generalny KOWR wyjaśnił, że termin złożenia pierwszego wniosku w dniu 29 sierpnia 2023 r. został dotrzymany, jednak wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania. Kolejny wniosek z numerem identyfikacji producenta rolnego złożony został 13 października 2023 r., tj. po terminie określonym w art. 22 ust. 2 ustawy o FOR. Zdaniem organu II instancji Dyrektor OT KOWR zasadnie w tej sytuacji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosku.
Organ II instancji podkreślił, że termin, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o FOR ma charakter materialnoprawny, a jego niezachowanie powoduje wygaśnięcie uprawnienia do uzyskania rekompensaty z Funduszu Ochrony Rolnictwa. Tym samym, termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony, czy też przywrócony.
Dyrektor Generalny KOWR podzielił ocenę organu I instancji, że za "inną uzasadnioną przyczynę" uznaje się między innymi złożenie wniosku o przyznanie uprawnienia po upływie terminu do jego złożenia. Wyjaśnił, że wniosek złożony 13 października 2023 r. należy traktować jako nowy wniosek, gdyż postępowanie w zakresie wniosku z 29 sierpnia 2023 r. zostało zakończone. Wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie wiąże się z wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia, tj. decyzji czy postanowienia, niemniej jednak organ administracji ma obowiązek zawiadomienia wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stwierdzenie zawarte w piśmie z 1 września 2023 r., że ponowne złożenie wniosku będzie skutkować jego rozpatrzeniem z datą powtórnego złożenia. Podniósł również, że informacje dotyczące terminów składania wniosków były dostępne powszechnie na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz KOWR.
WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi wnioskodawcy, przedmiotową skargę oddalił.
Sąd stwierdził, że stanowisko organów obu instancji, że w tej sytuacji zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest zasadne. Należy również zgodzić się z organem II instancji, że termin, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o FOR ma charakter materialnoprawny, a jego niedochowanie powoduje wygaśnięcie uprawnienia do uzyskania rekompensaty z Funduszu Ochrony Rolnictwa.
W przypadku wniosku z 29 sierpnia 2024 r. Sąd uznał, że samo zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. przez organ było prawidłowe, ponieważ określił on braki wniosku i sposób ich usunięcia, skierował prawidłowo wezwanie do adresata i zawarł pouczenie, że nieuzupełnienie wniosku w określonym terminie 7 dni lub dostarczenie do KOWR ponownie niekompletnej lub niepoprawnie wypełnionej dokumentacji spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a następnie - wobec nieuzupełnienia braków wniosku - zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Termin usunięcia braku wniosku upływał 13 września 2023 r. Pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało doręczone skarżącemu 28 września 2023 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ przy rozpatrywaniu nowego wniosku z 13 października 2023 r. odniósł się do tych okoliczności wskazując, że postępowanie w zakresie wniosku z 29 sierpnia 2023 r. zostało zakończone informacją o pozostawieniu bez rozpoznania, tj. czynnością materialno-techniczną.
WSA w Warszawie nie podzielił zarzutu skargi, jakoby skarżący został wprowadzony w błąd poprzez zawarcie w piśmie wzywającym do uzupełnienia wniosku o przyznaniu rekompensaty z 29 sierpnia 2023 r. pouczenia o treści: "Pozostawienie wniosku bez rozpoznania lub przekroczenie terminu do jego uzupełnienia nie wstrzymuje możliwości wystąpienia z wnioskiem ponownie, lecz skutkować będzie rozpoznaniem wniosku z datą jego powtórnego złożenia". Organ prawidłowo wskazał w piśmie wzywającym do uzupełnienia braków z 1 września 2023 r., że ponowne złożenie wniosku będzie skutkować jego rozpatrzeniem z datą ponownego złożenia. Skoro powtórne złożenie nastąpiło 13 października 2023 r., to rozstrzygnięcie w zakresie wniosku złożonego po terminie określonym w art. 22 ust. 2 ustawy o FOR, mogło w istocie prowadzić wyłącznie do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., tj. do odmowy wszczęcia postępowania z powodu wygaśnięcia uprawnienia skarżącego do rekompensaty.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył wnioskodawca. Wyrokowi temu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia:
- a. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie i uznanie, że organ administracji publicznej nie miał obowiązku prawidłowego poinformowania petenta o obowiązujących terminach do złożenia wniosku o przyznanie rekompensaty, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- b. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie i uznanie, że organ administracji publicznej nie wprowadził skarżącego w błąd wskazując w swoim piśmie niejasno sformułowane pouczenie, co poskutkowało uchybieniem terminu przez skarżącego;
- c. art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że błędne pouczenie odwołującego o możliwości ponownego wniesienia wniosku skutkowało złożeniem wniosku po terminie i doprowadziło do negatywnych skutków dla odwołującego.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z 25 maja 2026 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego kosztów postępowania. W tym zakresie zwrócił uwagę na wadliwy sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, które z tego względu winny zostać uznane za nieskuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie wyłącznie trzy zarzuty procesowe. W dwóch pierwszych podniósł uchybienie przez Sad pierwszej instancji art. 8 K.p.a., wobec czego, właśnie z uwagi na tożsamość podstawy prawnej tych zarzutów, zostaną one łącznie ocenione, zaś w trzecim uchybienie art. 112 K.p.a.
Ustosunkowując się do pierwszych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wskazany jako naruszony w tym wypadku art. 8 K.p.a. składa się z dwóch paragrafów. W § 1 tego art. ustawodawca stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl zaś § 2 organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący kasacyjnie nie wskazał bezpośrednio o który z dwóch § tego art. 8 K.p.a. mu chodzi, jednakże z uwagi na odwołanie się w twierdzeniach obu zarzutów do obowiązku informowania stron postępowania o obowiązujących terminach oraz kwestii wprowadzenia w błąd strony w tym właśnie zakresie, przyjąć należy że odwołuje się on do art. 8 § 1 K.p.a.
Mając na względzie treść tego przepisu i zarzucaną przez skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie bezpośrednio postać naruszenia prawa, stwierdzić należy, że oba te zarzuty nie znajdują uzasadnionych podstaw.
I tak w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 8 § 1 K.p.a. wyraża ogólną zasadę procesową nakazującą organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z jego treści nie sposób jest wywodzić konkretnych obowiązków procesowych po ich stronie, między innymi w zakresie postaci oraz treści pouczeń. Te muszą wynikać ze szczególnych przepisów, realizacja których może być oceniania również z perspektywy art. 8 § 1 K.p.a., ale nie wyłącznie na podstawie tego przepisu.
Skarżący kasacyjnie w podstawie prawnej obu zarzutów nie wymienił jakiegokolwiek szczególnego przepisu procesowego, który traktowałby o wymaganej postaci pouczenia. Dodać przy tym należy, że samo pouczenie zawarte w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych (jedynie takie wezwanie, dotyczące tego rodzaju braków, może być wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.) jego wniosku z 29 sierpnia 2023 r., w zakresie którego WSA w Warszawie nie stwierdził naruszenia prawa, winno odnosić się do realizowanych uprawnień procesowych stron. Brak jest podstaw prawnych do wymagania rozszerzenia jego treści o kwestie materialnoprawne, w nieuwzględnieniu to których skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa, najpierw przez organ, a następnie przez Sąd. Końcowy termin przewidziany na wystąpienie z wnioskiem o przyznanie wsparcia, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o FOR, ma bowiem taki właśnie charakter.
Co zaś się tyczy podnoszonego przez skarżącego wprowadzenia go w błąd przez organ, poprzez niewłaściwą treść pouczenia, to w tym względzie zauważyć należy, że taka sytuacja nie miała miejsca. Słusznie WSA w Warszawie przyjął, że wskazanie możliwości wystąpienia z kolejnym wnioskiem, po pozostawieniu pierwotnego bez rozpatrzenia, odpowiadało prawdzie i w niczym nie naruszało praw wnioskodawcy. W szczególności nie sugerowało mu niewłaściwego trybu postępowania ze szkodą dla jego interesów. Pouczenie odpowiadało bowiem w całości sposobowi inicjowania postępowania, uregulowanemu w K.p.a., w przepisach art. 61 tego aktu i nast.
Jeżeli chodzi o zarzut nr 3, to również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania jego zasadności. Wymieniony w jego treści przepis art. 112 K.p.a. traktuje bowiem o skutkach błędnego pouczenia, co do prawa do wniesienia odwołania lub skargi do sądu administracyjnego. Z tego rodzaju sytuacją na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia. Skarżący kasacyjnie bowiem kwestionuje prawidłowość pouczenia zawartego w wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie przyznania mu wsparcia, odnośnie ewentualnych skutków nieuzupełnienia tych braków, w zakresie którego nie sposób jest odwoływać się do art. 112 K.p.a., a przy tym brak jest podstaw do przypisania temu pouczeniu wad przez niego wskazywanych, o czym wyżej mowa. Tak więc również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną wnioskodawcy, jako niezasadną.