Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 czerwca 2025 r., sygn. III SA/Lu 128/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA w Lublinie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. G. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawca) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 17 grudnia 2024 r., nr 9003-2024-001207, w przedmiocie nadzwyczajnego wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw oraz wina, dotkniętym niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
W stanie faktycznym sprawy wnioskodawca wystąpił o przyznanie mu nadzwyczajnego wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw oraz wina, dotkniętym niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi wskazując, że ubiega się o przyznanie pomocy do powierzchni upraw rolnych o pow. 12,96 ha - dotkniętych przymrozkami wiosennymi. Oświadczył jednocześnie, że w dniu wystąpienia szkód w uprawach posiadał aktualną umowę ubezpieczenia upraw. Skarżący zaznaczył również, że z tytułu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, spowodowanych wystąpieniem w 2024 r. wiosennych przymrozków, otrzymał odszkodowanie w wysokości 99 750 zł. Skarżący zadeklarował łączną powierzchnię 12,96 ha upraw, na których wystąpiły szkody, na których strata plonu wyniosła od 75% do 100%. Straty w wystąpiły na obszarach: uprawy gruszy - 3,49 ha, uprawy malin - 0,15 ha, uprawa czereśni - 4,85 ha oraz uprawa jabłoni - 4,30 ha.
Decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kraśniku przyznał wnioskodawcy wsparcie finansowe w wysokości 175,71 zł, wynikające z pomniejszenia o kwotę 64 944,29 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz kwotę wypłaconego odszkodowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania oraz wypłaty pomocy finansowej, o które wnioskodawca wystąpił, uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 września 2024 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z udzieleniem nadzwyczajnego wsparcia finansowego sektorowi owoców i warzyw oraz sektorowi wina dotkniętym niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1331, dalej zwanym rozporządzeniem). Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 7 tego rozporządzenia wysokość pomocy przysługującej do powierzchni uprawy, na której wystąpiły szkody stanowi iloczyn powierzchni uprawy oraz stawki pomocy. W przypadku skarżącego kwoty pomocy wyliczone zostały odpowiednio dla gruszy - 17 450 zł (powierzchnia 3,49 ha – 90% strat plonu – stawka – 5 000 zł), dla maliny 1 920 zł (powierzchnia 0,15 ha – 75% strat plonu – stawka – 6 000 zł), dla czereśni 24 250 zł (powierzchnia 4,85 ha – 100% strat plonu – stawka – 5 000 zł) oraz dla jabłoni 21 500 zł (powierzchnia 4,30 ha – 90% strat plonu – stawka – 5 000 zł). Razem jest to kwota 65 120 zł.
Zgodnie jednak z § 8 rozporządzenia pomoc pomniejsza się o kwotę równą 65% wypłaconego odszkodowania. Wobec tego wyliczenie kwoty pomniejszenia wynosi 64 837,50 zł (kwota wypłaconego odszkodowania to 99 750,00 zł - 65%). Dodatkowo w myśl § 9 rozporządzenia w przypadku, gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich wniosków złożonych przez producentów rolnych, którym przysługuje pomoc, przekracza sumę udostępnionej Polsce kwoty pomocy oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, do obliczenia wysokości pomocy stosuje się współczynnik korygujący. Organ odwoławczy podał, że współczynnik korygujący dla wniosków o nadzwyczajne wsparcie finansowe w sektorze owoców i warzyw oraz w sektorze wina, dotkniętym niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi wyniósł 0,622.
Wobec powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że obliczenie kwoty przyznanego nadzwyczajnego wsparcia finansowego zostało wyliczone w następujący sposób:
65 120,00 zł - początkowa kwota płatności do powierzchni upraw, na której wystąpiła strata plonu powyżej 70%; 64 837,50 zł - 65% kwoty wypłaconego odszkodowania; W związku z powyższym przyznana finalnie pomoc wyniosła 175,71 zł (65 120,00 zł - 64 837,50 zł = 282,50 zł x 0,622).
Organ II instancji wskazał, że zdaniem skarżącego jeżeli zniszczony składnik gospodarstwa był ubezpieczony, wysokość pomocy pomniejsza się o kwotę odszkodowania uzyskanego z tytułu jego ubezpieczenia. Kwota wypłaconego ubezpieczenia nie obejmowała szkody w uprawach owoców innych niż czereśnie. Do obliczenia winna zostać zatem przyjęta kwota odszkodowania odpowiadająca wysokości faktycznego odszkodowania za szkodę w owocach czereśni, a nie wszystkich składników gospodarstwa rolnego. Jednak w ocenie organu odwoławczego potrącenie 65% wypłaconego stronie odszkodowania (z początkowej kwoty pomocy) wynika wprost z § 8 rozporządzenia.
WSA w Lublinie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd zaznaczył, iż jak wynika z treści preambuły do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2024/2030 z dnia 23 lipca 2024 r. w sprawie udzielenia nadzwyczajnego wsparcia finansowego sektorowi owoców i warzyw oraz sektorowi wina dotkniętym niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi w Austrii, Czechach i Polsce znaczne szkody wyrządzone przez niekorzystne zjawiska klimatyczne producentom rolnym i wynikające z nich straty dochodów producentów m.in. w Polsce zagrażają rentowności gospodarstw rolnych. Należy zatem przyjąć nowy środek wyjątkowy, aby przyczynić się do rozwiązania konkretnych problemów wynikających z tych niekorzystnych zjawisk klimatycznych. W tym celu państwa objęte pomocą finansową powinny rozdzielać pomoc najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają skalę trudności i rzeczywistych szkód gospodarczych, z jakimi borykają się zainteresowani rolnicy. Powinny one zapewnić, aby rolnicy byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikać wszelkich zakłóceń rynku lub konkurencji.
Jednocześnie aby uniknąć nadmiernej rekompensaty, Austria, Czechy i Polska powinny uwzględnić wsparcie przyznane w ramach innych krajowych lub unijnych instrumentów wsparcia lub systemów prywatnych w celu zareagowania na odnośne straty gospodarcze. Celem więc wprowadzonego wsparcia finansowego jest pomoc rolnikom, który z uwagi na wiosenne przymrozki występujące nietypowo i na masową skalę w trakcie wegetacji roślin ponieśli z tego tytułu straty w swoich uprawach. Jak wynika z rozporządzenia pomoc rekompensuję jedynie część strat gospodarczych, dlatego też powinna być rozdzielana na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają skalę trudności i rzeczywistych szkód gospodarczych.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest jedynie pomniejszenie przyznanego wsparcia o wypłacone skarżącemu odszkodowanie na podstawie umowy ubezpieczenia. W tym aspekcie Sąd uznał stanowisko organu za błędne i stwierdził, że cel wprowadzenia rozporządzenia wynika bezpośrednio z jego treści. Chodzi zatem o to, aby na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają skalę trudności i rzeczywistych szkód gospodarczych, z jakimi borykają się zainteresowani rolnicy zrekompensować im poniesione straty. Kryteria pomocy powinny być skonstruowane w sposób obiektywny i niedyskryminacyjny, tak aby pomoc trafiła do rolników, którzy rzeczywiście ponieśli straty w swoich uprawach spowodowane przymrozkami. Pamiętać bowiem należy, że wprowadzona nadzwyczajna pomoc finansowa rolnikom nie zrekompensuje im poniesionych strat w pełnej wysokości, ale jest jedynie wsparciem mającym na celu ochronę przed zagrożeniem rentowności gospodarstw rolnych.
Z treści § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wynika, że pomoc jest udzielana producentowi rolnemu, który poniósł szkody w uprawie spowodowane wystąpieniem przymrozków wiosennych w okresie od dnia 15 kwietnia 2024 r. do dnia 30 kwietnia 2024 r. Chodzi zatem o każdą uprawę określoną w załączniku do rozporządzenia, oczywiście po spełnieniu innych jeszcze warunków. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia wniosek o przyznanie nadzwyczajnego wsparcia finansowego zawiera aktualną na dzień składania wniosku informację o zawarciu na 2024 r. umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich i kwocie odszkodowania wypłaconego na podstawie tej umowy z tytułu szkód, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3, czyli z tytułu szkód w uprawie spowodowanych wystąpieniem przymrozków wiosennych.
Z wniosku o przyznanie pomocy finansowej wynika wyraźnie, że skarżący zawarł umowę ubezpieczenia w zakresie: ubezpieczenie roślin sadowniczych, drzewa-czereśnia, na owoce, rok zbioru 2024, na działkach nr 128/1 oraz 124/8 o pow. 2,85 ha i w odniesieniu do tych upraw wskazał we wniosku kwotę wypłaconego odszkodowania w łącznej w wysokości 99 750, 00 zł. Zatem skarżący uzyskał odszkodowanie na podstawie umowy ubezpieczenia obowiązkowego jedynie do części upraw dotkniętych przymrozkami. Tym samym rekompensata szkody w uprawie czereśni została pokryta z ubezpieczenia. Pozostałe uprawy nie były ubezpieczone w zakresie ryzyka przymrozków wiosennych, a więc skarżący w tym zakresie nie otrzymał żadnych środków finansowych.
Sąd uznał, że wykładnia § 8 rozporządzenia przewidującego pomniejszenie pomocy o kwotę równą 65% wypłaconego odszkodowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 6 powinna uwzględniać odesłanie właśnie do § 4 ust. 2 pkt 6, czyli chodzi o kwotę odszkodowania wypłaconego na podstawie umowy ubezpieczenia z tytułu szkód, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3, czyli z tytułu szkód w danej uprawie spowodowanych wystąpieniem przymrozków wiosennych. Innymi słowy pomniejszenie wyliczonego nadzwyczajnego wsparcia o wypłacone odszkodowanie odnosi się tylko do tej uprawy, która objęta była ubezpieczeniem od ryzyka przymrozków wiosennych. W przeciwnym wypadku pomoc przyznawana na podstawie rozporządzenia w sprawie nadzwyczajnego wsparcia byłaby iluzoryczna. W rozporządzeniu chodzi bowiem o to, żeby wykluczyć z pomocy rolników, którzy uzyskali rekompensatę za poniesione straty w konkretnych uprawach z innych źródeł, w tym w szczególności od ubezpieczyciela. Takie rozwiązanie ma na celu zapobieganiu sytuacjom, w których strata w uprawie została już zrekompensowana, a nadzwyczajne wsparcie powodowałoby swoiste wzbogacenie po stronie rolnika.
Jednak zdaniem Sądu wykluczeniu takiemu nie podlegają rolnicy, którzy uzyskali odszkodowanie, ale jedynie w zakresie części swoich upraw dotkniętych przymrozkami wiosennymi. Przyznane im uprzednio odszkodowanie rekompensuje bowiem stratę w uprawach objętych zawartą umową ubezpieczenia. Szkody w uprawach, które przemarzły wskutek wiosennych przymrozków objęte ubezpieczeniem od innych ryzyk, np. od suszy nie są chronione na podstawie tak zawartej umowy. Wobec czego rolnik, który poniósł stratę w kliku rodzajach swoich upraw, uprawniony będzie do uzyskania nadzwyczajnego wsparcia w zakresie tych upraw, co do których nie uzyskał odszkodowania na podstawy umowy ubezpieczenia.
Natomiast w przypadku, gdy rolnik uzyskał odszkodowanie na podstawie umowy z ubezpieczycielem, które zrefundowało mu (przynajmniej w części) poniesione straty w danej uprawie spowodowane przymrozkami wiosennymi – wówczas nadzwyczajna pomoc finansowa wyliczona do tej konkretnej objętej ubezpieczeniem uprawy – stosownie do § 8 rozporządzenia – powinna być pomniejszona o 65% wypłaconego odszkodowania.
W związku z powyższym w ocenie Sądu organ dokonał błędnej wykładni § 8 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 6 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie nadzwyczajnego wsparcia. Prócz tego Sąd uznał niewskazanie sposobu skalkulowania współczynnika korygującego za naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie złożył organ, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:
- - naruszenie prawa materialnego § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 2024 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z udzieleniem nadzwyczajnego wsparcia finansowego sektorowi owoców i warzyw oraz sektorowi wina dotkniętym niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1331- dalej jako rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, ze pomniejszenie wyliczonego nadzwyczajnego wsparcia o wypłacone odszkodowanie odnosi się tylko do tej uprawy, która objęta była ubezpieczeniem od ryzyka przymrozków wiosennych, w sytuacji gdy z przepisu § 8 nie wynika, że płatność pomniejsza się jedynie w stosunku do uprawy objętej odszkodowaniem;
na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:
naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz. 572, ze zm. - dalej jako K.p.a.) poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w oparciu o jakie dane organ odwoławczy wyliczył wartość wskaźnika korygującego.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że prawodawca nie przewidział kwoty pomniejszenia proporcjonalnie do poszczególnych upraw objętych ubezpieczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko zaskarżonemu wyrokowi dwa zarzuty, spośród których pierwszy oparł na twierdzeniach dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, drugi zaś na argumentach dotyczących uchybienia przepisom postępowania.
Oba zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich prawnej podstawy, tj. art. 174 pkt 1 czy też pkt 2 P.p.s.a., odnoszą się do problematyki pomniejszenia należnego wnioskodawcy wsparcia, czy to z uwagi na wartość uzyskanego odszkodowania, w pierwszym przypadku, czy też ze względu na konieczność zastosowania współczynnika korygującego, do których to okoliczności sprowadzał się spór, jaki skarżący toczył z organami ARiMR. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się kolejno do tych zarzutów, a także zawartych w nich twierdzeń, odnośnie postaci naruszenia prawa przez WSA w Warszawie.
Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, w którym podniesiono uchybienie przez WSA w Lublinie § 8 rozporządzenia stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Zgodnie z tym przepisem przyznawaną wnioskodawcy pomoc, wyliczoną w sposób uregulowany w tym akcie prawnym, pomniejsza się o kwotę równą 65% wypłaconego odszkodowania. Rozstrzygające sprawę organy poprzestały wyłącznie na rezultatach wykładni gramatycznej tej regulacji, która jednak jest nie do pogodzenia zarówno z wynikami wykładni systemowej wewnętrznej, jak i funkcjonalnej tego przepisu, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Lublinie.
Sąd pierwszej instancji rozpatrując wskazany w § 8 rozporządzenia mechanizm pomniejszania wysokości należnego wsparcia o wartość uzyskanego przez producenta rolnego odszkodowania zasadnie zwrócił uwagę na cele jakie przyświecały prawodawcy w zakresie wprowadzenia do porządku prawnego mechanizmów pozwalających na uzyskanie przez rolnika rekompensaty, a także ich odpowiedniej redukcji, celem uniknięcia przyznawania tej rekompensaty w nadmiernej wysokości.
Mając na względzie tego rodzaju uwarunkowania stwierdzić należy, że ograniczenie się do rezultatów wykładni gramatycznej, w zakresie § 8 rozporządzenia, co sugeruje organ, skutkowałoby nadmierną redukcją wsparcia, prowadzącą do wypaczenia celów jakim miało ono służyć. Efektem takiego podejścia byłoby pomniejszanie pomocy przyznanej do upraw dotkniętych negatywnymi następstwami niekorzystnych zjawisk pogodowych, która, jak trafnie zauważył WSA w Lublinie, i tak nie miała na celu pełnego naprawienia szkód po stronie producenta rolnego, które nie zostały zrekompensowane przez ubezpieczyciela, na podstawie zawartej z nim umowy.
W związku z tym nie sposób jest uznać zasadności tego zarzutu, którego twierdzenia odwołują się jedynie do dosłownego brzmienia § 8 rozporządzenia, do jego literalnej wykładni.
Jeżeli chodzi o drugi z zarzutów skargi kasacyjnej to również w tym przypadku nie można uznać zasadności twierdzeń i argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, przytoczonej na ich poparcie. W tym aspekcie zauważyć bowiem należy, że WSA w Lublinie uznał, że poddana jego kontroli decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania sposobu wyliczenia wskaźnika korygującego, w efekcie czego nie był w stanie jej skontrolować.
Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR tymczasem, kwestionując takie stanowisko Sądu pierwszej instancji, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tym jego fragmencie, który odnosi się do drugiego z zarzutów, wskazał na to, że to nie jego rolą było wyliczenie wskaźnika korygującego, ale jednostki nadzorującej. Poza tym zaznaczył, że nie miał on prawnego obowiązku podania tych danych do publicznej wiadomości.
Odnosząc się do tych twierdzeń oraz przytoczonych na ich poparcie argumentów stwierdzić należy, że nie sposób uznać ich zasadności. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że WSA w Lublinie w tym właśnie aspekcie sprawy, wskazał na naruszenie przez organ art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Tak więc w tym względzie Sąd zwrócił uwagę nie na wadliwy sposób wyliczenia tej wartości, lecz niedostatki kontrolowanej przez jego decyzji, w tym właśnie aspekcie. Innymi słowy, pomimo nie do końca prawidłowego określenia tego rodzaju uchybienia, co do przedstawienia sposobu wyliczenia współczynnika korygującego, intencją Sądu było zakwestionowanie niezamieszczenia w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień w tymże zakresie. Tych zaś w istocie brakuje.
O ile zaś organ twierdzi, że to nie jego rolą było wyliczanie współczynnika na potrzeby niniejszej sprawy, jako że bazował na wyliczeniach jednostki nadzorującej, to tego typu wyjaśnienia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Ich brak jest zaś oczywisty. W związku z tym stwierdzenie przez WSA w Lublinie, iż poddana jego kontroli decyzja narusza w ten sposób prawo, było jak najbardziej zasadne, choć w tym zakresie nie można było przesądzać, że to właśnie rozstrzygające sprawę organy winny dokonać własnych wyliczeń współczynnika korygującego.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu, jako niezasadną.