Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 lipca 2025 r., sygn. I SA/Lu 165/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA w Lublinie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Lublinie z dnia 14 lutego 2025 r., nr SKO.41/3410/PO/2024, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
W stanie faktycznym sprawy w wydano wobec spółki decyzję o obowiązku zwrotu dotacji. W jej pouczeniu skazano, że od tej decyzji spółce przysługuje odwołanie, za pośrednictwem Starosty Kraśnickiego, do SKO w Lublinie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja podpisana została elektronicznie w dniu 15 czerwca 2024 r. i doręczona pełnomocnikowi strony, w osobie adwokata, drogą elektroniczną przez ePUAP w dniu 1 lipca 2024 r.
W dniu 11 lipca 2024 r. spółka wniosła o uzupełnienie decyzji, m.in. w zakresie pouczenia co do prawa odwołania, poprzez wskazanie, że jeżeli ostatni dzień 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania od decyzji przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy; wskazanie, że określony w pouczeniu termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: a) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 roku o doręczeniach elektronicznych; b) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku — Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) — stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; c) złożone w polskim urzędzie konsularnym; d) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; e) złożone przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku, j) złożone przez osobę pozbawiona wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego, w którym przybywa.
Postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r. Starosta Kraśnicki, na podstawie art. 111 § 1 i § 1b K.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji stwierdzając, że wniosek nie dotyczył uzupełnienia rozstrzygnięcia, lecz uzupełnienia podstawy prawnej, która nie podlega uzupełnieniu we wskazanym trybie, zaś pouczenie było kompletne i nie wymagało uzupełnienia. Postanowienie podpisane zostało elektronicznie 18 lipca 2024 r. i doręczone pełnomocnikowi strony drogą elektroniczną przez ePUAP 2 sierpnia 2024 r.
W dniu 13 sierpnia 2024 r. spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła za pośrednictwem poczty odwołanie od decyzji w sprawie zwrotu dotacji.
Organ odwoławczy stwierdził, że określony w art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) upłynął w dniu 15 lipca 2024 r.. Tymczasem, odwołanie od powyższej decyzji sporządzone zostało przez pełnomocnika skarżącej w dniu 13 sierpnia 2024 r. i nadane tego samego dnia w placówce pocztowej.
W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że wniesienie odwołania nastąpiło po upływie ustawowego terminu, przy czym strona reprezentowana była od samego początku przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu znany był ustawowy termin na wniesienia w/w środka zaskarżenia. Organ uznał, że bez znaczenia pozostaje złożenie przez skarżącą wniosku o uzupełnienie decyzji, które miało na celu wyłącznie przedłużenie terminu do wniesienia odwołania, nie zaś uzupełnienie decyzji.
Organ podkreślił, że przepisu art. 111 § 1 K.p.a. nie można traktować jako narzędzia służącego do "przesunięcia" terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Posłużenie się wnioskiem o uzupełnienie decyzji w zakresie podstawy prawnej (a jest to żądanie oczywiście niedopuszczalne w świetle w/w przepisu) oraz o uzupełnienie prawidłowego i pełnego pouczenia co do prawa odwołania, a następnie wniesienie odwołania po upływie półtora miesiąca od daty otrzymania decyzji (tj. z trzykrotnym przekroczeniem ustawowego terminu, określonego art. 129 § 2 K.p.a.), świadczy o instrumentalnym traktowaniu omawianego przepisu, celem obejścia prawa do wniesienia odwołania w ciągu 14 dni od dnia doręczenia stronie skarżonej decyzji.
Zdaniem organu, określony w art. 129 § 2 K.p.a. we wskazanych okolicznościach termin do wniesienia odwołania nie uległ przesunięciu na skutek skorzystania przez stronę z trybu określonego art. 111 K.p.a. i bezskutecznie upłynął z dniem 15 lipca 2024 r. Odwołanie od decyzji zostało wniesione w dniu 13 sierpnia 2024 r., co nastąpiło po upływie terminu właściwego dla skutecznego dokonania tej czynności. Mając to na uwadze, SKO zobligowane było do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a.
WSA w Lublinie, po rozpoznaniu skargi spółki, uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd uznał, że zaprezentowana przez organ wykładnia pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 111 § 2 K.p.a. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2250/15, w przypadku gdy w postępowaniu strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron, uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 K.p.a.), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 K.p.a., wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tej ustawy. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, a więc także obejmującym rozstrzygnięcie uzupełniające. Forma rozstrzygnięcia uzupełniającego nie ma znaczenia prawnego dla stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to wchodzi do całości rozstrzygnięcia sprawy.
Tak więc organ naruszył istotnie przepis art. 111 § 2 K.p.a., a przez to bezpodstawnie uznał, że złożone przez stronę odwołanie jest spóźnione. Ustawodawca, bez ograniczeń nawiązujących do zasadności merytorycznej wniosku o uzupełnienie decyzji wskazał, że wniosek taki przesuwa termin do złożenia odwołania i to niezależnie od tego, czy organ uzupełni decyzję, czy też odmówi jej uzupełnienia (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2971/18). Dokonana przez organ wykładnia jest w tych warunkach wykładnią contra legem. Nie sposób też zaakceptować założenia, że instytucja z art. 111 § 1 K.p.a., w wypadku odmowy uzupełnienia aktu, służy wykorzystaniu przez stronę postępowania do próby blokowania załatwienia sprawy zgodnie z intencją odwołującego się (w tym wypadku do przedłużenia terminu na odwołanie się od decyzji).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie wywiodło SKO w Lublinie, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- I. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, mianowicie: art. 111 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), poprzez błędną wykładnię polegająca na nieuwzględnieniu, że uprawnienie strony do żądania uzupełnienia decyzji zostało w niniejszej sprawie wykorzystanie w sposób sprzeczny z celem tej instytucji, skutkując nadużycia prawa, co doprowadzić miało do bezzasadnych wstrzymaniem biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia (decyzji);
- II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w oparciu o błędną wykładnię i zastosowanie art. 111 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. (zbudowane na literalnym li tylko brzmieniu tego przepisu), z pominięciem okoliczności faktycznych niniejszej spraw i wadliwą oceną materiału dowodowego, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, co skutkowało uznaniem, że odwołanie zostało złożone w terminie, a co za tym idzie, a w konsekwencji uchyleniem postanowienia Kolegium wydanego w trybie art. 134 K.p.a.;
- 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych dla sprawy dowodów znajdujących się w aktach sprawy, obrazujących przebieg całego postępowania oraz intencjonalne i instrumentalne potraktowanie przez stronę postępowania instytucji uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 K.p.a.;
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób przekonujący, z odniesieniem się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym do działań procesowych podejmowanych przez stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika oraz jej intencji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, i ograniczenie się do abstrakcyjnego komentarza do art. 111 K.p.a.;
- 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania;
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. SKO w Lublinie wniosło również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że złożenie przez skarżącą, wniosku o uzupełnienie decyzji miało na celu wyłącznie przedłużenie terminu do wniesienia odwołania. Intencje strony w tym wypadku nie sprowadzały się do rzeczywistego żądania uzupełnienia decyzji.
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko kwestionowanemu przez siebie wyrokowi WSA w Lublinie jeden zarzut oparty na twierdzeniach dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego oraz cztery zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że można je pogrupować w dwie kategorie, obejmujące zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia przez WSA w Lublinie art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzuty nr II 3 i 4) oraz zarzuty związane z wykładnią i zastosowaniem konkretnych regulacji prawa procesowego, czy też prawidłowością poczynionych ustaleń faktycznych.
W zakresie zarzutów w podstawie prawnej których wskazano art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Nie można się bowiem zgodzić z SKO w Lublinie, że w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku WSA w Lublinie nie wskazał podstaw rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem w sposób jednoznaczny i kategoryczny, że brak jest podstaw do reinterpretowania art. 111 § 1 i § 2 K.p.a. w sposób wyłączający z zakresu jego stosowania przypadki związane z tzw. instrumentalnym wykorzystywaniem instytucji uzupełnienia decyzji i z tego względu uchylił poddane jego kontroli postanowienie. Tak więc w tym aspekcie zarzut skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na uwzględnienie.
Co zaś się tyczy podnoszonego w zarzucie II. 4 niezawarcia przez WSA w Lublinie w wyroku wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, to w tym aspekcie zwrócić należy uwagę, że zaskarżonym do Sądu postanowieniem stwierdzono uchybienie przez spółkę terminu do wniesienia odwołania, które niweczyło procesowe następstwa złożenia tego rodzaju środka odwoławczego. WSA w Lublinie zakwestionował to stanowisko organu odwoławczego, uznał za niezasadne pozostawienie odwołania bez rozpoznania, uchylając skutki tego postanowienia. To zaś ze swej istoty wiąże się z obowiązkiem organu przeprowadzenia postępowania odwoławczego, co jest zwyczajnym i typowym następstwem złożenia tego rodzaju środka przez stronę postępowania administracyjnego. Nie było więc w tym względzie potrzeby formułowania dodatkowych i szczegółowych wskazań dla organu, co do dalszego prowadzenia postępowania. Tak więc również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ramach zarzutu nr II. 1 skarżący kasacyjnie organ zarzucił WSA w Lublinie dopuszczenie się błędu wykładni, głównie art. 111 § 1 K.p.a., nie wskazał jednak precyzyjnie na czym ten błąd miałby polegać. W tym miejscu podkreślić zaś należy, że błędna wykładnia określonego przepisu oznacza niewłaściwe jego rozumienie, jako regulacji o ogólnym i generalnym charakterze. SKO w Lublinie tymczasem podnosząc dopuszczenie się przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni wymienionych przez siebie regulacji, postać tego błędu stricte odnosi do okoliczności niniejszej sprawy, jej ustaleń faktycznych, co oznaczać może jedynie to, że w rzeczywiści nie kwestionuje zaprezentowanej przez Sąd wykładni tych przepisów, ale ich zastosowanie. To prowadzi zaś do wniosku, że sam zarzut jest niedookreślony oraz wewnętrznie sprzeczny, w związku z czym nie sposób było uznać jego zasadności.
Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu II 2. W tym wypadku stwierdzić należy, że podnoszonego w ramach jego twierdzeń intencjonalnego oraz instrumentalnego potraktowania przez spółkę instytucji uzupełnienia decyzji, nie sposób jest rozważać w ramach zarzutu naruszenia art. 133 P.p.s.a., który traktuje generalnie o podstawach orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie akt sprawy. Tego rodzaju przepis nie pozwala więc na ocenianie, w jego kontekście, ewentualnego nadużywania praw procesowych czy instrumentalnego wykorzystania przewidzianych procedurą instytucji. Z tego więc względu również ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do jedynego zarzutu skargi kasacyjnej SKO w Lublinie, które ten organ określił jako odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, również nie sposób jest stwierdzić podstaw do uznania jego zasadności.
W tym zakresie, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że przepisy art. 111 § 1 i § 2 K.p.a. nie stanowią regulacji prawa materialnego. Są to typowe przepisy procesowe, które w dodatku zamieszczone zostały w ustawie o tym właśnie charakterze.
Niezależnie jednak od powyższego nie sposób również nie zauważyć, że podobnie jak w przypadku zarzutu II 1, skarżący kasacyjnie organ podnosząc dopuszczenie się przez WSA w Lublinie błędu wykładni art. 111 § 1 i § 2 K.p.a., nie wskazał na czym w tym wypadku błąd organu miałby polegać.
W tym miejscu dodać także należy, że ewentualne instrumentalne wykorzystanie instytucji procesowej, pozwalającej na uzupełnienie wydanej decyzji, na gruncie konkretnej sprawy, może być następstwem jedynie zastosowania konkretnych regulacji, błędu w zakresie którego w tym wypadku nie podniesiono. Poza tym SKO w Lublinie nie wykazało także podstaw prawnych badania ewentualnego instrumentalnego zastosowania art. 111 § 1 i § 2 K.p.a.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie SKO w Lublinie na rzecz spółki kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną