Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2025 r., V SA/Wa 2345/24 oddalił skargę [...] ("skarżący") na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej ("organ") z 29 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu.
[...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 392 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 76 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ właściwie ocenił materiał dowodowy, podczas gdy ocena dowodów dokonana przez organ nie jest kompletna i logiczna, w szczególności organ błędnie ocenił treść wystawionych przez Pocztę Polską zwrotnych potwierdzeń odbioru, zawartą w dokumencie urzędowym, jako wiarygodną, co sprawia, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że korespondencja została skutecznie doręczona, a stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkujące oddaleniem skargi jest błędnym orzeczeniem;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 44 k.p.a. polegające na uznaniu, że korespondencja organu kierowana do Skarżącego była doręczana zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w przypadku Skarżącego nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego i w tej sytuacji oddalenie skargi jest błędnym orzeczeniem;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że Skarżący nie udowodnił, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo, że Skarżący wykazał w toku postępowania, iż decyzja organu nie została mu doręczona, a tym samym był pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Po uprzednim wezwaniu Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie pismem z 7 lipca 2025 r., zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa, według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż strony skarżące kasacyjnie i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 7 grudnia 2020 r. Następnie, Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 29 maja 2024 r. powołując art. 151 § 1 pkt 1) w związku z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., odmówił uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji z 7 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przywołana we wniosku przesłanka wznowienia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z 20 lutego 2020 r. zostało doręczone [...] 3 marca 2020 r. z pouczeniem o obowiązku z art. 41 kpa, tj. obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu, którego strona nie dopełniła. Dlatego, zgodnie z art. 41 § 2 kpa, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem było prawnie skuteczne.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skoro w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ostateczna wydana w trybie nadzwyczajnym, to kontrola sądowoadministracyjna dotyczy tylko tej sprawy. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 kpa: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej; uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jest to rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę na ostateczną decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.
Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania.
Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Domniemanie legalności decyzji ostatecznej obejmuje również ustalenia faktyczne, które legły u podstaw jej wydania.
Decyzją ostateczną z 7 grudnia 2020 r. doręczoną w trybie zastępczym (przesyłka była dwukrotnie awizowana 14 grudnia 2020 r. i 22 grudnia 2020 r., zawiadomienie o przesyłce pozostawiono w skrzynce pocztowej adresata, przesyłka opatrzona jest adnotacją z 29 grudnia 2020 r.: "zwrot nie podjęto w terminie.") ustalono, że [...] jako członek zarządu [...] odpowiada solidarnie za zobowiązania spółki określone decyzją ostateczną Ministra Rozwoju z 4 maja 2017 r. w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami.
Regulacje Rozdziału 12 Wznowienie postępowania (kpa) zasadniczo dotyczą spaw zakończonych decyzją ostateczną wydaną w trybie zwyczajnym. W postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym przepisami postępowania i zgodnie z przepisami prawa materialnego. Natomiast przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. To ostatnie ma przy tym własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z okoliczności wznowieniowych nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Skoro w postępowaniu nadzwyczajnym organ administracji publicznej nie rozpoznaje ponownie merytorycznie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, to tym samym nie stosuje przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym dowodowego.
Wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli działalności administracji publicznej sprawuje tę kontrolę jedynie pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Inaczej mówiąc, sąd bada jedynie to czy w toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa nie naruszono przepisów tego postępowania (Rozdział 12 Wznowienie postępowania) oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że nie istnieją przesłanki wznowieniowe wskazane w żądaniu strony.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Przepisy zawarte w Rozdziale 12 Wznowienie postępowania (kpa) kompleksowo regulują przebieg postępowania nadzwyczajnego: inicjatywę wszczęcia postępowania; tryb i termin wniesienia podania o wznowienie postępowania; formę wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia; właściwość organu; rodzaje decyzji kończących postępowanie. Istota postępowania wznowieniowego sprowadza się do ustalania przez organ administracji publicznej istnienie jednej (lub kilku) z jedenastu przesłanek wznowieniowych.
Organ właściwy nie prowadzi postępowania dowodowego według reguł z Rozdziału 4 Dowody (kpa), nie ma obowiązku w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym postępowaniu organ administracji z urzędu lub na żądanie strony stwierdza brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej; stwierdza istnienie podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej; stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Przepis art. 151 § 1 pkt 1) kpa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego. Ustalenie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej jest ustaleniem z zakresu faktów dokonywanym przez organ administracji publicznej po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Występując z żądaniem o wznowienie postępowania strona zakreśla granice postępowania wznowieniowego, i nie może żądać od organu administracji publicznej aby w ramach wznowionego postępowania analizował wszystkie dowody zgromadzone w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Istota trybu szczególnego, jakim jest wznowienie postępowania, sprowadza się do zbadania jednostkowej okoliczności lub określonego dowodu ujawnionego po zakończenia postępowania, a nie do weryfikacji ustaleń poczynionych w postępowaniu głównym.
Uruchomienie trybu nadzwyczajnego, w którym weryfikuje się decyzję ostateczną wydaną w trybie nadzwyczajnym jest prawnie dopuszczalne jeżeli: art. 145 § 1 pkt 4) kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - tylko na żądanie strony.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie.
Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony o wznowienie postępowania, tj. z przepisami Rozdziału 12 Wznowienie postępowania (kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.