Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku lub sąd I instancji) wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. sygn. III SA/Gd 50/24, po rozpoznaniu skargi M. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: organ II instancji lub Dyrektor) z 27 listopada 2023 r. nr 9011-2023-002231 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie (dalej: organ I instancji lub Kierownik) z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 0217-2023-004872, a w punkcie 2. zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę dwieście złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art, 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) – polegające na błędnej wykładni tego przepisu przez sąd i jego niezastosowaniu – w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a co za tym idzie, decyzja organu i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem normy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnego wzruszenia decyzji ostatecznej, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego polegająca na wyjściu na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję – w postaci ustalenia nowych wartości MKO (maksymalnego kwalifikowalnego obszaru) po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności z dnia 24 lutego 2023 r. nr 0217-2023-004253, wpływających na wysokość przyznania pomocy finansowej beneficjentowi, co w konsekwencji spowodowało, że organ miał obowiązek dokonać wstecznej kontroli wniosku beneficjenta i wznowić postępowanie administracyjne
- 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit, c i w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej i niepełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej błędem w ustaleniach faktycznych w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie uznał, że nowe wartości MKO (maksymalnego kwalifikowalnego obszaru) ustalone po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności z dnia 24.02.2023 r. nr 0217-2023-004253, mające wpływ na wysokość prawidłowej kwoty płatności na rzecz beneficjenta nie mogą stanowić nowej okoliczności faktycznej jako przesłanki wznowieniowej, gdyż organ mógł powziąć te informacje wcześniej – podczas gdy organ I instancji nie miał faktycznej ani technicznej możliwości wejścia w posiadanie nowo ustalonych wartości MKO na etapie wydawania pierwotnej decyzji z uwagi na fakt, że kierownik biura powiatowego korzysta z dedykowanego systemu służącego do obsługi i kontroli wniosków, który to system nie wykazywał błędów ani nieprawidłowości, natomiast aktualizacją i weryfikacją danych zajmuje się odrębna komórka ARiMR, która zaimportowała nowe dane do systemu już po wydaniu decyzji I instancji, a organ zobligowany był dokonać wstecznej kontroli wniosku beneficjenta i wznowić postępowanie administracyjne
- - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewłaściwie zastosował ten przepis w niniejszej sprawie, bowiem przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, podczas gdy prawidłowa ocena faktyczna i prawna prowadzi do wniosku odmiennego, iż w sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, nie zachodzi potrzeba uchylenia obu decyzji, w konsekwencji czego nie do zaakceptowania przez organ jest stanowisko sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku,
- - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w skardze do WSA w Gdańsku, poparł argumenty zawarte w zaskarżonym wyroku oraz wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy sprowadza się do oceny problematyki rozumienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w kontekście specyfiki funkcjonowania systemów informatycznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR).
Odnosząc się do pierwszego zarzutu, opartego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a dotyczącego błędnej wykładni i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko sądu I instancji, że sam fakt przetworzenia lub zaktualizowania danych geometrycznych przez wyspecjalizowaną komórkę ARiMR po wydaniu decyzji ostatecznej nie kreuje nowej okoliczności faktycznej ani nowego dowodu w rozumieniu kodeksowym. Istotą instytucji wznowienia postępowania na tej podstawie jest ujawnienie faktów, które obiektywnie istniały w dacie wydawania decyzji, lecz były dla organu całkowicie niedostępne z przyczyn od niego niezależnych. W niniejszej sprawie stan faktyczny istniał w dacie orzekania przez Kierownika, a dowody w postaci ortofotomap odzwierciedlających ten stan były zaimplementowane do systemów Agencji przed dniem 24 lutego 2023 r. Wykładnia prawa materialnego zaprezentowana przez organ w skardze kasacyjnej, utożsamiająca moment wyjścia na jaw nowej okoliczności z momentem technicznego wprowadzenia nowej wartości MKO do systemu ZSZiK przez Wydział ds. GIS, jest wadliwa, gdyż przenosi ciężar definicyjny z obiektywnego faktu niedostępności dowodu na wewnętrzną dynamikę organizacyjno-techniczną aparatu pomocniczego organu.
Powyższe stwierdzenie bezpośrednio determinuje bezzasadność drugiego i trzeciego zarzutu kasacyjnego, sformułowanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a wymierzonych w motywy wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz związanie oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). Argumentacja kasatora, jakoby Kierownik nie miał faktycznej ani technicznej możliwości pozyskania wiedzy o błędach z uwagi na to, że jego dedykowany system nie generował alertów w dacie wydawania decyzji pierwotnej, nie podważa prawidłowości ustaleń WSA w Gdańsku. Podział zadań wewnątrz struktury Agencji oraz ewentualne opóźnienia w przepływie informacji pomiędzy Wydziałem ds. GIS a biurem powiatowym stanowią wyłącznie kwestię organizacji pracy organu administracji publicznej i nie mogą wywoływać negatywnych skutków prawnych dla strony w postaci rozmontowywania trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Dla oceny spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. kluczowe jest to, czy Agencja jako struktura jednolita dysponowała danym materiałem dowodowym – a ortofotomapy z 2021 i 2022 r. w systemie LPIS/ZSZiK bezsprzecznie posiadała. Uznanie stanowiska organu doprowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której każda wewnętrzna weryfikacja danych, dokonana post factum na podstawie posiadanych wcześniej materiałów, mogłaby prowadzić do podważania decyzji ostatecznych pod pozorem nowych odkryć.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, że sąd I instancji słusznie wypunktował rażącą niespójność w działaniach organów w odniesieniu do działki nr [...], gdzie wartość MKO 1,84 ha była organowi znana i wprost stosowana w decyzjach z wcześniejszych kampanii, co ostatecznie obala tezę o braku wiedzy w dacie 24 lutego 2023 r.
WSA w Gdańsku sporządził w pełni przejrzyste, logiczne i odpowiadające standardom art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie, szczegółowo wyjaśniając powody eliminacji obu decyzji z obrotu prawnego, a zarzuty kasacyjne w tym zakresie stanowią jedynie polemikę z prawidłową oceną prawną. Mając na uwadze, że obowiązek przeprowadzenia kontroli wstecznej nie sanuje braku ustawowych przesłanek z k.p.a., a Agencji wciąż przysługują inne, niezależne i odrębne tryby ewentualnego dochodzenia zwrotu środków nienależnych (np. w trybie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2157]), skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.