Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2026 r., sygn. akt I FZ 208/26

Uzasadnienie

Postanowieniem z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SO/Kr 1/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd pierwszej instancji) postanowił:

1. 1) na podstawie art. 296 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 236 § 1 i art. 308 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2026 r. poz. 468 ze zm., dalej: k.p.c.) dopuścić dowód z wydruków dokumentów z Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA) oraz z systemu EZD dotyczących sprawy, która toczyła się w Sądzie pierwszej instancji pierwotnie pod sygn. akt I SA/Kr 1093/21 (zakończonej wyrokiem z 24 listopada 2022 r.), następnie pod sygn. akt I SA/Kr 311/24 (zakończonej wyrokiem z 10 maja 2024 r.) oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I FSK 1305/23 (zakończonej wyrokiem z 28 listopada 2023 r.) oraz pod sygn. akt I FSK 1840/24 (zakończonej wyrokiem z 20 lutego 2025 r.), obejmujących pisma sądowe, pisma procesowe, wydane zarządzenia, wydane orzeczenia i dowody doręczeń oraz z wydruków pochodzących z Biura Podawczego Sądu pierwszej instancji dotyczących sprawy o sygn. akt I SA/Kr 311/24; RPW/7351/2025; - wszystkich powyższych na fakt ich wydania lub sporządzenia, dat w nich widniejących oraz treści;
2. 2) odtworzyć akta Sądu pierwszej instancji o sygn. I SA/Kr 311/24 w sprawie ze skarg A. sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej: Skarżąca, Spółka) oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: Organ) z 22 czerwca 2021 r., nr 1201-IOP-3.4103.1.2021.10 w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz nadwyżki podatku naliczonego nad należnym w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2014 r. w zakresie niezbędnym do stwierdzenia prawomocności orzeczenia;
3. 3) podjąć dalsze postępowanie w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 311/24 przy uwzględnieniu akt odtworzonych.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 17 marca 2026 r. Organ zwrócił się do Sądu pierwszej instancji o zwrot akt dotyczących sprawy ze skarg Spółki oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na ww. decyzję Organu z 22 czerwca 2021 r. Organ podał, że wyrokiem z 10 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 311/24 Sąd pierwszej instancji uchylił ww. decyzję Organu, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2025r., sygn. akt I FSK 1840/24 oddalił skargę kasacyjną Organu. Wyjaśnił, że z informacji uzyskanych z Dziennika Podawczego Sądu pierwszej instancji ustalono, że akta z Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały zwrócone w dniu 7 kwietnia 2025 r. Akta w wyniku szczegółowych i długotrwałych poszukiwań nie zostały odnalezione. W związku ze stwierdzeniem zaginięcia akt postępowania sądowego o sygn. I SA/Kr 311/24 Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 20 kwietnia 2026 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie odtworzenia ww. akt w zakresie niezbędnym do stwierdzenia prawomocności orzeczenia. W wyniku ww. postępowania Sąd pierwszej instancji orzekł jak na wstępie.

Od powyższego postanowienia Skarżąca wywiodła zażalenie, zaskarżając je w części obejmującej pkt 2 i 3 sentencji, zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 296 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 292-295 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie dochodzenia odtworzeniowego, ograniczone zasadniczo do analizy wydruków PASSA, EZD i Biura Podawczego, bez wezwania stron, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Organu oraz osób uczestniczących w obiegu akt do złożenia dokumentów, odpisów i wyjaśnień dotyczących treści oraz losu zaginionych akt;
2. 2) art. 297 p.p.s.a., poprzez odtworzenie akt w zakresie zbyt wąskim, tj. wyłącznie "w zakresie niezbędnym do stwierdzenia prawomocności orzeczenia", mimo że z uzasadnienia postanowienia wynika, iż nie zwrócono Organowi akt administracyjnych, a więc nie zapewniono warunków do wykonania prawomocnego wyroku;
3. 3) art. 298 p.p.s.a., poprzez podjęcie dalszego postępowania w sprawie I SA/Kr 311/24 przy uwzględnieniu akt odtworzonych jedynie fragmentarycznie, bez uprzedniego wyjaśnienia, czy odtworzenie jest wystarczające do wykonania orzeczenia oraz do zwrotu akt administracyjnych Organowi;
4. 4) art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez pominięcie, że po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy powinny zostać zwrócone Organowi wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności, a termin dla Organu do załatwienia sprawy liczy się od dnia doręczenia akt albo odpisu orzeczenia; niewyjaśnienie losu akt administracyjnych uniemożliwia prawidłowe wykonanie tej normy;
5. 5) zasady prawa do sądu i efektywnego wykonania prawomocnego orzeczenia (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 286 p.p.s.a.), poprzez sprowadzenie odtworzenia do technicznego stwierdzenia prawomocności, mimo że w sprawie o bardzo istotnym znaczeniu finansowym i dowodowym konieczne jest ustalenie, czy i w jakim zakresie zaginęły także elementy akt administracyjnych albo dokumenty niezbędne do wykonania wyroku.

W rezultacie powyższych zarzutów wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do dalszego, uzupełniającego postępowania odtworzeniowego;
2. 2) ewentualnie zmianę pkt 2 postanowienia przez wskazanie, że akta sprawy o sygn. I SA/Kr 311/24 podlegają odtworzeniu nie tylko w zakresie niezbędnym do stwierdzenia prawomocności orzeczenia, lecz również w zakresie niezbędnym do wykonania prawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji z 10 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 311/24, utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2025 r., sygn. akt I FSK 1840/24, w tym w zakresie pozwalającym na ustalenie losu i zwrot akt administracyjnych Organowi;
3. 3) zobowiązanie Sądu pierwszej instancji do przeprowadzenia uzupełniającego dochodzenia odtworzeniowego, w szczególności przez:
4. a) wezwanie Spółki, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz Organu do przedłożenia posiadanych odpisów pism procesowych, orzeczeń, dowodów doręczeń, korespondencji i dokumentów związanych z przebiegiem spraw o sygn. akt I SA/Kr 1093/21, I SA/Kr 311/24,1 FSK 1305/23 oraz I FSK 1840/24;
5. b) wyjaśnienie losu akt administracyjnych przekazanych do Sądu pierwszej instancji w związku ze sprawą I SA/Kr 311/24;
6. c) ustalenie, kto i kiedy dysponował aktami po ich zwrocie z NSA do WSA w dniu 7 kwietnia 2025 r. oraz po tych dniach;
7. d) dołączenie do akt dokumentów i wyjaśnień dotyczących czynności poszukiwawczych oraz przyczyn niewykazania sprawy jako niezakończonej;
8. 4) zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 288 p.p.s.a. odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 296 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. niezależnie od oświadczeń i wniosków sąd przeprowadza z urzędu dochodzenie, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć znaczenie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt. Po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe (art. 297 p.p.s.a.).

Celem postępowania uregulowanego w Dziale IX p.p.s.a. jest rekonstrukcja treści zaginionych lub zniszczonych akt sądowych. Postępowanie to nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy ani prowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza ustalenie treści utraconych akt.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził z urzędu dochodzenie, wykorzystując zachowane w systemach PASSA i EZD odwzorowania pism sądowych i procesowych, zarządzeń, orzeczeń oraz dowodów doręczeń, jak również dokumentację Biura Podawczego. Na podstawie tych materiałów możliwe było odtworzenie przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie pozwalającym na ustalenie treści wydanych orzeczeń oraz okoliczności koniecznych do stwierdzenia prawomocności wyroku Sądu pierwszej instancji z 10 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 311/24.

Nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że niewezwanie Spółki, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz Organu do przedstawienia dalszych dokumentów i wyjaśnień przesądza o niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania odtworzeniowego. Z art. 295 p.p.s.a. wynika, że wezwanie stron do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz przedstawienia posiadanych dokumentów następuje wówczas, gdy odtworzenia akt nie można przeprowadzić w trybie przewidzianym w artykułach poprzedzających. Także art. 296 § 1 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia każdego potencjalnie możliwego dowodu. Zakres dochodzenia wyznacza cel postępowania odtworzeniowego oraz zakres, w jakim konieczne jest ustalenie treści utraconych akt.

Skoro zachowane odwzorowania elektroniczne oraz dane z urządzeń ewidencyjnych pozwalały na ustalenie treści wymaganej części akt sądowych, brak było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek sięgać po wszystkie dalsze środki dowodowe wymienione w art. 292–296 p.p.s.a. Zasadnicza część argumentacji zażalenia opiera się natomiast na twierdzeniu, że zakres odtworzenia powinien zostać rozszerzony w taki sposób, aby umożliwić ustalenie losu akt administracyjnych oraz odtworzenie materiału koniecznego Organowi do ponownego rozpoznania sprawy.

Stanowiska tego nie można podzielić. Należy bowiem odróżnić akta sprawy sądowoadministracyjnej od akt postępowania administracyjnego przekazanych sądowi w związku z rozpoznawaniem skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1727/24, postępowanie uregulowane w Dziale IX p.p.s.a. jest szczególnym postępowaniem sądowym, którego celem jest odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt. Przepisy mają zastosowanie wyłącznie do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt własnych sądu administracyjnego, założonych i prowadzonych przez ten sąd na skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie ma natomiast podstaw do odtwarzania przez sąd administracyjny akt sprawy administracyjnej, nawet jeżeli zaginęły razem z aktami sądowymi – (vide. Tarno Jan Paweł, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V; [por. wyr.

NSA z 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1438/96 (LexPolonica nr 2082399). Por. szerzej M. Romańska, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz I, 2005, s. 692-694; B. Gruszczyński, w: p.p.s.a. Komentarz II, 2005, s. 660.]). Natomiast w wyroku z 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11, Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował prowadzenie postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych przez organy administracji publicznej, przy zastosowaniu procedury określonej w Dziale IX p.p.s.a. oraz przepisów postępowania dowodowego Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe nie oznacza, że brak akt administracyjnych pozostaje bez znaczenia dla wykonania prawomocnego wyroku. Stosownie do art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Obowiązek ten pozostaje jednak odrębny od postępowania służącego odtworzeniu akt sądowych.

Znaczenie prawidłowego wykonania tych czynności w niniejszej sprawie zostało dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 lipca 2026 r., sygn. akt I FPP 3/26, w którym stwierdził przewlekłość postępowania w sprawie I SA/Kr 311/24 oraz zalecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie stwierdzenie prawomocności wyroku z 10 maja 2024 r. i doręczenie Organowi jego odpisu ze stwierdzeniem prawomocności.

Okoliczność ta nie oznacza jednak, że postępowanie odtworzeniowe prowadzone przez Sąd pierwszej instancji powinno objąć rekonstrukcję całego materiału zgromadzonego w postępowaniu podatkowym. Ewentualny brak możliwości zwrotu Organowi z powodu ich zaginięcia stanowi problem wymagający podjęcia właściwych czynności dotyczących tych akt, nie zaś rozszerzenia postępowania odtworzeniowego akt sądowych ponad zakres wynikający z przepisów Działu IX p.p.s.a.

Zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 297 p.p.s.a., poprzez ograniczenie zakresu odtworzenia akt do zakresu niezbędnego do stwierdzenia prawomocności orzeczenia. Skarżąca zmierza w istocie do wykorzystania postępowania sądowego w celu rekonstrukcji dokumentacji postępowania podatkowego, do czego przepisy art. 288–298 p.p.s.a. nie dają podstaw.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis ten reguluje czynności podejmowane po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności zwrot akt administracyjnych organowi. Nie określa natomiast zakresu postępowania odtworzeniowego prowadzonego przez sąd.

Odnosząc się natomiast do pkt 3 zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że art. 298 zdanie drugie p.p.s.a. stanowi, iż we wszystkich innych przypadkach sąd podejmuje postępowanie w takim stanie, w jakim okaże się to możliwe przy uwzględnieniu akt pozostałych i odtworzonych.

W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało już prawomocnie zakończone. Z tego względu zawartego w punkcie 3 postanowienia sformułowania o "podjęciu dalszego postępowania" nie można rozumieć jako ponownego merytorycznego rozpoznania skargi. W realiach sprawy oznacza ono możliwość dokonania dalszych czynności procesowych pozostających do wykonania, w szczególności czynności dotyczących stwierdzenia prawomocności orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz realizacji obowiązków wynikających z art. 286 p.p.s.a. W takim rozumieniu pkt 3 zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do jego uchylenia.

Również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 286 p.p.s.a. nie może prowadzić do odmiennej oceny. Konieczność zapewnienia skutecznego wykonania prawomocnego orzeczenia nie uzasadnia rozszerzenia przedmiotu postępowania odtworzeniowego ponad jego ustawowe granice ani przejęcia przez sąd administracyjny czynności należących do właściwego organu administracji publicznej.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił zakres odtworzenia zaginionych akt sądowych, a argumentacja zażalenia nie uzasadnia uchylenia pkt 2 i 3 zaskarżonego postanowienia, ani też rozszerzenia zakresu odtworzenia w sposób wskazany przez Skarżącą.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.