Wyrok Krajowej Izby Odwoławczejz 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt KIO 3480/26

Uzasadnienie

Zamawiający PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: „Zamawiający”) prowadzi na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: „ustawa Pzp”), w trybie przetargu nieograniczonego, postępowanie o udzielenie zamówienia pn. „Zaprojektowanie (w zakresie branży srk) i kompleksowe wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej nr 623 i nr 628 na odcinku I+K podg. Fornale – Szczyrzyc i podg. Porąbka – podg. Stróża w ramach Projektu pn. „Budowa nowej linii kolejowej Podłęże – Szczyrzyc – Tymbark / Mszana Dolna oraz modernizacja istniejącej linii kolejowej nr 104 Chabówka – Nowy Sącz – Etap II” (dalej: „Postępowanie”). Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 5 maja 2026 nr wydania: Dz.U. S: 86/2026, numer publikacji ogłoszenia: 306196-2026.

W dniu 16 lipca 2026 r. wykonawca ZUE S.A. z siedzibą w Krakowie (dalej: „Odwołujący”) wniósł do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wobec treści dokumentów zamówienia (pkt 8 ppkt 8.6.1 lit. g) tomu I SWZ – IDW oraz pkt 8 ppkt 8.6.2 Tabela poz. 3 tomu I SWZ – IDW).

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów: art. 112 ust. 1 ustawy Pzp w związku z art. 112 ust. 2 pkt 4 ustawy Pzp w zw. z art. 116 ust. 1 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy Pzp w zw. z art. 362 pkt 1 ustawy Pzp polegające na naruszeniu obowiązku Zamawiającego dotyczącego przygotowania i przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców przez określenie warunków udziału w postępowaniu nieproporcjonalnych, w tym naruszających uczciwą konkurencję, jak i takich, które nie są jednocześnie niezbędne dla stwierdzenia zdolności do należytego wykonania zamówienia – warunków w istocie wykluczających z udziału w postępowaniu wykonawcę, który posiada odpowiednie doświadczenie do wykonania prac, a to wszystko w związku z wprowadzeniem (po ostatniej zmianie z dnia 13 lipca 2026 r., związanej także ze zmianą z dnia 6 lipca 2026 r.) wymogów, aby wykonawca:

1. a) w zw. z pkt 8 ppkt 8.6.1 lit. g) tomu I SWZ – IDW legitymował się doświadczeniem w postaci wykonania prac dotyczących już jedynie budowy [wcześniej też przebudowy] mostu, wiaduktu lub estakady (kolejowych lub drogowych), gdzie w pkt 8 ppkt 8.6.1 lit. g) pp. 1 wprowadzono konkretną metodę nawisową - odnośnie ustroju nośnego [wcześniej – tj. pierwotnie - bez zawężania do określonej metody], wraz z dodaniem wymogu w pkt 8 ppkt 8.6.1 lit. g) pp. 2, a to wymogu, aby wysokość – w odniesieniu do takiego mostu (wiaduktu, estakady) – najwyższej podpory pośredniej, mierzonej od poziomu wierzchu fundamentu do poziomu wierzchu ławy podłożyskowej wynosiła co najmniej 10 m i to była realizowana przy pomocy deskowań ślizgowych/wznoszących [wcześniej – tj. pierwotnie - tego wymogu nie było – wymogu tego nie było także w zmianie SWZ z dnia 17.06.2026 r. – pojawiła się dopiero w zmianie z dnia 6.07.2026 r. i była kontynuowana w zmianie z dnia 13.07.2026 r.];
2. b) oraz w zw. pkt 8 ppkt 8.6.2 Tabela poz. 3 tomu I SWZ – IDW dysponował osobą zdolną do wykonania zamówienia – Kierownika robót mostowych – co do którego doświadczenia wprowadzono, że powinien posiadać doświadczenie zawodowe (opisane w wymogu) odnośnie tylko budowy (skreślono przebudowy z wszystkich punktów rzeczonej tabeli), gdzie ponadto w pkt 1 rzeczonej tabeli dodatkowo wprowadzono wymóg, aby budowa przynajmniej jednego mostu, wiaduktu lub estakady nastąpiła metodą nawisową - odnośnie ustroju nośnego [pierwotnie nie było tego ograniczenia], z dodaniem dalszego wymogu do pkt 2 przedmiotowej tabeli - a to wymogu, aby wysokość – w odniesieniu do takiego mostu (wiaduktu, estakady) – najwyższej podpory pośredniej, mierzonej od poziomu wierzchu fundamentu do poziomu wierzchu ławy podłożyskowej wynosiła co najmniej 10 m i to była realizowana przy pomocy deskowań ślizgowych/wznoszących [wcześniej – tj. pierwotnie - tego wymogu nie było – wymogu tego nie było także w zmianie SWZ z dnia 17.06.2026 r. – pojawiła się dopiero w zmianie z dnia 6.07.2026 r. i była kontynuowana w zmianie z dnia 13.07.2026 r.].

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu usunięcia wprowadzonych zmian w dniu 13 lipca 2026 r., a także z dnia 6 lipca 2026 r. - w zakresie pkt 8 ppkt 8.6.1 lit. g) tomu I SWZ – IDW oraz pkt 8 ppkt 8.6.2 Tabela poz. 3 tomu I SWZ – IDW, a tym samym powrót w tym zakresie do postanowień SWZ sprzed dnia wprowadzenia zmienionego wymogu (a więc do dnia sprzed opublikowania zmiany z dnia 16 czerwca 2026 r.), a więc wymogów zakładających doświadczenie tak w budowie, jak i przebudowie [dotyczy pkt 8 ppkt 8.6.1 lit. g) tomu I SWZ – IDW oraz pkt 8 ppkt 8.6.2 Tabela poz. 3 tomu I SWZ – IDW ], jak i nie wprowadzających [tak w odniesieniu do wymogów, o których mowa w pkt 8 ppkt 8.6.1 lit. g) tomu I SWZ – IDW oraz pkt 8 ppkt 8.6.2 Tabela poz. 3 tomu I SWZ – IDW] wymogów dotyczących wykonania danego obiektu w konkretnej technologii (nawisowej), jak i dotyczących wysokości najwyższej podpory pośredniej, w tym wykonanej za pomocą deskowań ślizgowych/wznoszących, ewentualnie przy zachowaniu w tym zakresie zmian wprowadzonych dnia 17 czerwca w zakresie:

1. - zmniejszenia rozpiętości teoretycznej najdłuższego przęsła z 80 m do 50m (lub jakiejkolwiek pośredniej)
2. - zmniejszenia długości całkowitej obiektu z 500 m do 400m (lub jakiejkolwiek pośredniej).

Uzasadniając podniesione zarzuty Odwołujący wskazał, że pierwotne postanowienia były w pełni prawidłowe i oddawały w odpowiedni sposób wymogi, jakich można oczekiwać od wykonawców zamówienia. Pozostawały zatem w pełni proporcjonalne do tego, co ma zostać wykonane i ukształtowane w sposób niezawężający katalogu wykonawców mogących brać udział w Postępowaniu. Jednocześnie tak ukształtowane wymogi wpasowywały się w dotychczasową praktykę Zamawiającego. Zdaniem Odwołującego zmiana w zakresie wymogu odnośnie technologii wykonania podpór tj. deskowań ślizgowych/wznoszących w sposób nieuprawniony zawęża udział potencjalnych wykonawców w postępowaniu. Zastosowanie deskowań ślizgowych/wznoszących jest tylko jedną z wielu dostępnych technologii wykonania podpór, a osiągnięcie wymaganego efektu technicznego jest możliwe również przy wykorzystaniu innych rozwiązań technologicznych – przykładowo podpory można wykonać przy zastosowaniu technologii „tradycyjnej” – tj. deskowań stacjonarnych.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej – Projekt Wykonawczy – branża obiekty Inżynierskie, zapisy STWIORB, w szczególności odnośnie wytycznych i zaleceń Projektanta w zakresie technologii wykonania robót (p. 3.5 „Technologia Budowy” – Opisy Techniczne), dla obiektów z wysokimi podporami (np.7.1 Most kolejowy w km 0+736 LK623, 7.8 Most kolejowy w km 2+736 LK623, 7.17 most kolejowy 8+900 LK623 itd.). Projektant określa technologię wykonania robót betonowych jako „na mokro” z wykorzystaniem systemowych deskowań (bez wskazania konkretnej technologii).

Ponadto, realizacje podpór z zastosowaniem deskowań ślizgowych/wznoszących, w szczególności w odniesieniu do podpór wysokich, są rzadkością, zwłaszcza na terenie Polski. Odwołujący stwierdził, że (zgodnie z jego wiedzą) w ramach zamówień udzielanych przez Zamawiającego, w okresie referencyjnym, nie zostały wybudowane nowe mosty o wielkości takiej jak wymagana w Postępowaniu (niezależnie od technologii). Oznacza to ograniczenie możliwości realizacji zamówienia do podmiotów, które realizują także prace drogowe. Jednakże, w ramach postępowań ogłaszanych przez GDDKiA (zadania drogowe), gdy był do zrealizowania most metodą nawisową, zamawiający nie wymagał doświadczenia w konkretnej technologii, jak i nie zawężał doświadczenia do budowy (nawet gdy miał być wybudowany nowy most), dopuszczając także i przebudowę, jak i nie wprowadzał wymogów dotyczących wysokości najwyższej z podpór pośrednich i technologii jej budowy – tj. deskowania ślizgowe/wznoszące.

Realizacja zamówienia w konkretnej technologii nie jest zatem niezbędna w sytuacji, gdy ma być wybudowany obiekt mostowy w danej technologii. Ważna jest tylko długość danego mostu oraz rozpiętość teoretyczna najdłuższego przęsła. W szczególności, rozpiętość teoretyczna najdłuższego przęsła (najdłuższa odległość pomiędzy poszczególnymi podporami w ramach danego obiektu mostowego) pokazuje, jak bardzo złożone jest dane zadanie (jakich sprzętów, materiałów etc. musi użyć dany wykonawca) – zupełnie inaczej buduje się mosty, które mają przęsła położone w bliskiej odległości, a skala trudności budowy postępuje wraz z większą rozpiętością przęseł. Podmiot, który ma doświadczenie w budowie mostów, które mają przęsła położone obok siebie, będzie mógł mieć trudność z wykonaniem mostów z długą rozpiętością – przy czym rozpiętość wynosząca 50 m już pokazuje istotną skalę trudności.

Natomiast długość mostu pokazuje skalę przedsięwzięcia. Jako niezrozumiałe Odwołujący uznał usunięcie z warunku dotyczącego doświadczenia kierownika robót mostowych możliwości powołania się na doświadczenie w przebudowie. Odwołujący wskazał, że przebudowa ingeruje w podstawowe parametry danego obiektu, a ponadto w ramach innych postępowań akceptowana jest zarówno przebudowa jak i budowa.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2026 r. Zamawiający udzielił odpowiedzi na odwołanie. Zarzuty w nim podniesione uznał za niezasadne i wniósł o jego oddalenie.

Przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Odwołującego zgłosili następujący wykonawcy:

1. - wykonawca INTOP S.A. z siedzibą w Warszawie,
2. - wykonawca MIRBUD S.A. z siedzibą w Skierniewicach.

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje

Treść postanowień SWZ - IDW, których dotyczyły podniesione w odwołaniu zarzuty, została przez Zamawiającego (na chwilę rozpoznania sprawy) ukształtowana w następujący sposób:

pkt 8.6.1 lit. g) SWZ - IDW:

1. g) Budowę lub Przebudowę co najmniej pięciu [5] obiektów typu: most, wiadukt lub estakada, w tym:
2. 1) Budowę co najmniej jednego [1] obiektu typu most, wiadukt lub estakada, którego ustrój nośny został wykonany z wykorzystaniem metody nawisowej,
3. 2) Budowę co najmniej jednego obiektu typu most, wiadukt lub estakada, którego wysokość najwyższej podpory pośredniej, mierzona od poziomu góry fundamentu do poziomu rzędnej ławy podłożyskowej wynosi co najmniej 10 m,
4. 3) Budowę co najmniej jednego obiektu typu most, wiadukt lub estakada, którego rozpiętość teoretyczna najdłuższego przęsła wynosi co najmniej 50 m, a długość całkowita obiektu wynosi co najmniej 400 m, z wyłączeniem przylegających do tego obiektu murów oporowych i ścian oporowych.

W zakresie podpunktu 1) 2) 3) warunek można spełnić poprzez wskazanie tego samego obiektu lub poprzez wskazanie odrębnych obiektów. Łącznie na spełnienie warunku g) należy wskazać co najmniej 5 obiektów.

1. ➢ pkt 8.6.2 Tabela poz. 3 SWZ:

Lp.

Osoba 3.

Kierownik robót mostowych - 1 osoba

Uprawnienia (kwalifikacje zawodowe) uprawnienia budowlane bez ograniczeń do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej mostowej.

Doświadczenie

1. - posiada co najmniej 6 lat doświadczenia zawodowego, w pełnieniu funkcji Kierownika Budowy lub Kierownika robót lub Inspektora Nadzoru (samodzielna funkcja techniczna w w rozumieniu Ustawy Prawo budowlane) w specjalności inżynieryjnej mostowej na robotach związanych z Budową lub Przebudową kolejowych obiektów inżynieryjnych, w rozumieniu przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, lub drogowych obiektów inżynierskich w rozumieniu przepisów o drogach publicznych,
2. - posiada doświadczenie zawodowe w pełnieniu funkcji Kierownika Budowy lub Kierownika robót (samodzielna funkcja techniczna w rozumieniu Ustawy Prawo budowlane) w specjalności inżynieryjnej mostowej w zakresie:
3. 1) Budowy co najmniej jednego [1] obiektu typu most, wiadukt lub estakada, którego ustrój nośny został wykonany z wykorzystaniem metody nawisowej,
4. 2) Budowy co najmniej jednego obiektu typu most, wiadukt lub estakada, którego wysokość najwyższej podpory pośredniej, mierzona od poziomu góry fundamentu do poziomu rzędnej ławy podłożyskowej wynosi co najmniej 10 m,
5. 3) Budowy co najmniej jednego obiektu typu most, wiadukt lub estakada, którego rozpiętość teoretyczna najdłuższego przęsła wynosi co najmniej 50m, a długość całkowita obiektu wynosi co najmniej 400 m, z wyłączeniem przylegających do tego obiektu murów oporowych i ścian oporowych.

Warunek udziału w postępowaniu można spełnić poprzez wskazanie tego samego obiektu lub poprzez wskazanie odrębnych obiektów, które łącznie spełniać będą ww. wymagania.

Stanowisko Izby:

1. 1. Stanowisko Izby w odniesieniu do wszystkich zarzutów:

Uzasadniając podniesione w odwołaniu zarzuty Odwołujący skupił się na argumentacji dotyczącej pierwotnego brzmienia postanowień SWZ – IDW w zakresie zaskarżonych warunków udziału w postępowaniu oraz treści warunków ustanawianych w podobnych postępowaniach prowadzonych zarówno przez Zamawiającego jak i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Odnosząc się do tej argumentacji skład orzekający Izby wskazuje, że nie są to okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Pierwszorzędne znaczenie ma to, czy w danym postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający prawidłowo określił warunek udziału w postępowaniu zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 112 ust. 1 ustawy Pzp, mając na uwadze zakres przedmiotu zamówienia, który będzie zobowiązany zrealizować wykonawca. To, jakie warunki zostały ustalone w innych postępowaniach o udzielenie zamówienia, podlega ocenie w tych postępowaniach i nie przesądza o dopuszczalności przewidzenia takich samych lub odmiennych warunków w innych postępowaniach.

Ponadto, należy zauważyć, że zamawiający są uprawnieni do zmiany postawionych warunków w toku prowadzonego postępowania, na etapie poprzedzającym termin składania ofert. Z faktu, że pierwotnie treść warunku miała inne brzmienie, nie można automatycznie wyciągać wniosku, że zmieniona treść warunku jest niezgodna z przepisami ustawy Pzp, nawet jeżeli modyfikacja ta skutkowała zawężeniem kręgu wykonawców, którzy mogą się ubiegać o uzyskanie zamówienia.

Natomiast w odniesieniu do szczegółowych kwestii przedstawionych w ramach zarzutów Izba przedstawia następuje stanowisko:

1. 2. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego metody nawisowej:

Technologia nawisowa wskazana w warunkach udziału w postępowaniu koresponduje z opisem przedmiotu zamówienia zawartym w dokumentach zamówienia opublikowanych przez Zamawiającego. Przedmiot zamówienia obejmuje wykonanie mostu kolejowego w km 8+900 linii kolejowej nr 623. Realizacja tego obiektu została przewidziana w dokumentacji projektowej metodą nawisową. Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone jest w formule „Buduj”, a zatem wykonawca, który uzyska zamówienie, będzie zobowiązany zrealizować roboty zgodnie z dokumentacją projektową przekazaną przez Zamawiającego. Jak wskazał Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie technologia nawisowa wymaga m.in.: prowadzenia robót bez tradycyjnego podparcia od terenu, etapowego wykonywania konstrukcji przy zachowaniu stateczności na każdym etapie realizacji, ciągłej kontroli geometrii obiektu, uwzględniania odkształceń i przemieszczeń konstrukcji, zastosowania specjalistycznego sprzętu technologicznego, odmiennej organizacji robót i logistyki budowy.

Dodatkowo należy zauważyć, że w toku postępowania Zamawiający ograniczył wymóg w zakresie metody nawisowej jedynie do wykonania ustroju nośnego. Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający określa warunki udziału w postępowaniu w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności. Odwołujący nie wykazał, aby pomimo istnienia oczywistego związku pomiędzy postawionymi warunkami udziału w postępowaniu a przedmiotem zamówienia, warunki te należałoby uznać za nadmierne.

1. 3. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego usunięcia możliwości wykazania się doświadczeniem w zakresie przebudowy:

Jak wyjaśnił Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie, „istotą wymaganego doświadczenia nie jest samo prowadzenie robót mostowych, ale realizacja pełnego cyklu technologicznego wykonywania ustroju metodą nawisową, obejmującego m.in.:

1. • wykonanie segmentów startowych,
2. • montaż i eksploatację wózków formujących,
3. • betonowanie lub montaż kolejnych segmentów,
4. • sprężanie etapowe,
5. • kontrolę geometrii wsporników, zakres ten występuje przede wszystkim przy budowie nowego ustroju nośnego, natomiast nie każda przebudowa obejmuje realizację wszystkich tych elementów. Zamawiający oczekuje doświadczenia w kompleksowym wykonaniu ustroju nośnego metodą nawisową, a nie jedynie doświadczenia w prowadzeniu robót mostowych na istniejącym obiekcie.

Przebudowa może obejmować przykładowo:

1. • poszerzenie obiektu,
2. • wymianę wyposażenia,
3. • wymianę pojedynczych elementów konstrukcyjnych,
4. • wzmocnienie obiektu,
5. • dobudowę części ustroju.

W wielu przypadkach wykonawca przebudowy nie realizuje pełnego procesu technologicznego właściwego dla budowy obiektu metodą nawisową. Dopuszczenie przebudowy mogłoby skutkować uznaniem doświadczeń nieporównywalnych z realizacją nowego ustroju metodą nawisową.”

Odwołujący nie odniósł się do ww. stanowiska przedstawionego przez Zamawiającego. Stanowisko to Izba uznała za uzasadnione w świetle treści dokumentów zamówienia. Należy również podkreślić, że w samym odwołaniu Odwołujący nie zawarł żadnej konkretnej argumentacji przemawiającej za dopuszczalnością powołania się na doświadczenie także w zakresie przebudowy. Odpowiadając na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odwołania w odniesieniu do tej kwestii Izba odwołuje się do stanowiska przedstawionego powyżej w pkt 1.

1. 4. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wymogu realizacji najwyższej podpory przy pomocy deskowań ślizgowych/wznoszących:

Ww. wymóg został przez Zamawiającego usunięty w ramach modyfikacji SWZ z 22 lipca 2026 r. W związku z tym podtrzymanie tego zarzutu przez Odwołującego było niezasadne.

1. 5. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wymogu w zakresie wysokości podpory:

Jak wskazał sam Odwołujący w odwołaniu, w ramach przedmiotu zamówienia do wykonania jest - w zakresie mostów (o dużych rozpiętościach) - 6 obiektów, w tym 1 (jeden) do wykonania metodą nawisową, przy czym wysokość najwyższej podpory pośredniej, mierzonej od poziomu wierzchu fundamentu do poziomu wierzchu ławy podłożyskowej wynosi 19,5 m, długość obiektu to 722 m, a rozpiętość teoretyczna najdłuższego przęsła wynosi 102 m. W toku postępowania o udzielenie zamówienia Zamawiający zmienił wymóg w zakresie wysokości najwyższej podpory z 20 m do 10 m. Zawarty w treści warunków udziału w postępowaniu wymóg koresponduje z opisem przedmiotu zamówienia. W ramach uzasadnienia tego zarzutu Odwołujący stwierdził, że w zakresie obiektu mostowego o jego trudności nie świadczy wybudowanie wysokiej podpory (to czy podpora ma np. 10 czy 20 m nie ma znaczenia w zakresie trudności wykonania obiektu) - jednakże na poparcie tego stwierdzenia nie przedstawił żadnej konkretnej argumentacji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Izba orzekła, jak w sentencji, na podstawie art. 553 oraz art. 554 ust. 1 pkt 1 a contrario ustawy Pzp.

O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy Pzp oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Mając na uwadze powyższe, Izba orzekła jak w sentencji.